{"id":6135,"date":"2021-05-05T19:52:53","date_gmt":"2021-05-06T00:52:53","guid":{"rendered":"https:\/\/www.revistaciendiascinep.com\/home\/?p=6135"},"modified":"2021-05-05T19:52:55","modified_gmt":"2021-05-06T00:52:55","slug":"ivan-duque-ni-acuerdos-con-eln-ni-politica-exterior-efectiva","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.revistaciendiascinep.com\/home\/ivan-duque-ni-acuerdos-con-eln-ni-politica-exterior-efectiva\/","title":{"rendered":"Iv\u00e1n Duque: ni acuerdos con ELN, ni pol\u00edtica exterior efectiva"},"content":{"rendered":"\nEDICI\u00d3N 101 ENE – ABR 2021<\/font>\n\n\n\n

Por Sebasti\u00e1n Beltr\u00e1n y Henry Ortega<\/strong><\/span><\/p>\n\n\n\n

La pol\u00edtica exterior colombiana se encuentra llena de tensiones y pragmatismos con los pa\u00edses latinoamericanos, al tiempo que se fortalece, con diferentes variaciones, la cercan\u00eda con los Estados Unidos, especialmente en materia de seguridad y comercio. A su vez, las relaciones con Europa priorizan los temas de DDHH, desarrollo y, \u00faltimamente, la implementaci\u00f3n de los acuerdos de paz con las antiguas FARC-EP.<\/em><\/p>\n\n\n\n

Desde el inicio del gobierno Duque, se asiste a diversos cambios en pol\u00edtica exterior y pol\u00edtica de paz. Ambos temas hoy se entrelazan en un ambiente desorientado y con m\u00faltiples desaciertos. La tensi\u00f3n coyuntural en la que confluyen estos dos temas, y que es el eje de este texto, surge a ra\u00edz de la solicitud del Gobierno colombiano a Cuba, de extraditar a los negociadores del ELN, guerrilla responsable del atentado a la Escuela de Cadetes General Santander, y que caus\u00f3 la ruptura de los di\u00e1logos de paz. Dos acontecimientos vuelven hoy a poner el tema sobre la mesa: 1. La publicaci\u00f3n de El Tiempo de una carta de los negociadores en Cuba al ELN en Colombia, donde dejar\u00edan entrever sus fracturas internas (El Tiempo, 2021a) y 2. El aviso de la Embajada de Cuba al Gobierno colombiano sobre un posible atentado del ELN en Bogot\u00e1 (El Tiempo, 2021b).<\/p>\n\n\n\n

Sin duda, esta solicitud, funcional al capital pol\u00edtico del partido de Gobierno (Centro Democr\u00e1tico), y a parte de la opini\u00f3n p\u00fablica, resulta desastrosa para una negociaci\u00f3n con el ELN y para la pol\u00edtica exterior colombiana. Hacer un an\u00e1lisis del asunto, implica examinar al menos cinco puntos: 1. Los cambios en el escenario internacional 2. Los cambios en pol\u00edtica exterior y de paz desde Colombia 3. Las implicaciones en pol\u00edtica exterior de la solicitud de extradici\u00f3n 4. La err\u00f3nea interpretaci\u00f3n de las divisiones del ELN, y 5. Las respuestas que la comunidad internacional ha dado al tema. Por \u00faltimo, se presentan algunas recomendaciones e ideas en clave prospectiva.<\/p>\n\n\n\n

1. Cambios en el contexto internacional<\/h3>\n\n\n\n

La llegada de Duque al poder coincide con el retorno de la derecha en pa\u00edses de Am\u00e9rica Latina y con la presidencia de Donald Trump en EE.UU. Los cambios de Trump en cuestiones de seguridad y pol\u00edtica exterior fueron evidentes. Colombia se aline\u00f3 a \u00e9stos con cierta rapidez. <\/p>\n\n\n\n

Uno de estos cambios fue el retroceso en la normalizaci\u00f3n de relaciones entre Estados Unidos y Cuba, que trajo consigo la inclusi\u00f3n de Cuba, nuevamente, en la lista de pa\u00edses no cooperantes en la lucha contra el terrorismo, decisi\u00f3n aprovechada por Colombia en el marco de la solicitud de extradici\u00f3n de los negociadores del ELN.<\/p>\n\n\n\n

Al mismo tiempo, la situaci\u00f3n en Venezuela empeor\u00f3 tras la ca\u00edda de los precios del petr\u00f3leo en 2014. Estados Unidos respondi\u00f3, por un lado, con sanciones a miembros del r\u00e9gimen y la amenaza de una intervenci\u00f3n militar, y por otro, apoyando di\u00e1logos en Barbados y presentando un plan de transici\u00f3n (M\u00e1rquez & Lara, 2021).<\/p>\n\n\n\n

En este mismo contexto, se cre\u00f3 el Grupo de Lima que acord\u00f3 reconocer a Juan Guaid\u00f3 como presidente interino de Venezuela y promovi\u00f3 un gobierno de transici\u00f3n. Colombia participa en este grupo desde su fundaci\u00f3n en 2017, y promueve hasta hoy, el denominado cerco diplom\u00e1tico, expresado en diversas ocasiones por Iv\u00e1n Duque. Sin embargo, ninguno de los enfoques ofrece hasta ahora una soluci\u00f3n efectiva a los problemas sociales y pol\u00edticos del pa\u00eds bolivariano.<\/p>\n\n\n\n

2. Cambios en Colombia: del ambiente proclive a la paz, a la intransigencia frente a ella<\/h3>\n\n\n\n

Los cambios en pol\u00edtica exterior de Duque evidencian la alternancia\/ambig\u00fcedad de Colombia entre posturas acordes con los Estados Unidos y otras que promueven intereses regionales y multilaterales. Pero \u00bfen qu\u00e9 consisten estas variaciones? M\u00e1rquez & Lara (2021) lo resumen as\u00ed: Santos tuvo como ejes la diplomacia para la paz, el pragmatismo frente a Venezuela y el acomodamiento hacia Estados Unidos -un acompa\u00f1amiento puntual y selectivo- (Russell & Tokatlian, 2009 citado en M\u00e1rquez & Lara, 2021) mientras que Duque se ha enfocado en la ideologizaci\u00f3n de las relaciones internacionales, en la confrontaci\u00f3n con Venezuela, y en el acoplamiento con Estados Unidos -pleg\u00e1ndose a los intereses estrat\u00e9gicos de ese pa\u00eds-.<\/p>\n\n\n\n

Estos cambios a\u00fan no encuentran un norte claro, consecuencia en parte de la no definici\u00f3n de intereses nacionales concretos, y de no asumir sus responsabilidades, en t\u00e9rminos de Estado, sino de gobierno. As\u00ed se explica que a la triada Colombia-Venezuela-Estados Unidos, hoy se sume Cuba, con el retroceso mencionado en sus relaciones con el pa\u00eds norteamericano. En Colombia, el cambio de postura hacia Cuba es evidente, con un hilo conductor similar al llevado con Venezuela: de la cooperaci\u00f3n pragm\u00e1tica a la confrontaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

La renuencia de Duque a negociar con el ELN se aline\u00f3 a las ideas conflictivas del uribismo, cuyo eje pol\u00edtico es la lucha contra el llamado castrochavismo. Enemistarse con Cuba, al tiempo que se romp\u00edan las negociaciones con el ELN, se entendi\u00f3, desde el Centro Democr\u00e1tico, como una oportunidad \u00fanica para el partido, a pesar de poner en riesgo el respaldo internacional a una salida negociada del conflicto con el ELN. Respaldo imprescindible, en tanto que la dimensi\u00f3n internacional se muestra como un componente cada vez m\u00e1s importante para las pol\u00edticas de paz del pa\u00eds.<\/p>\n\n\n\n

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Durante los di\u00e1logos con el ELN, Santos aprovech\u00f3 el clima de las negociaciones con las FARC-EP en La Habana, y adelant\u00f3 fases exploratorias en Brasil, Ecuador y Venezuela, pa\u00edses garantes junto a Chile, Cuba y Noruega. En 2016 se instal\u00f3 la fase p\u00fablica, y en 2017 se instal\u00f3 formalmente la mesa de Quito (trasladada a Cuba en 2019, tras el retiro de Ecuador por acciones de una disidencia de las FARC-EP en su territorio). En ese contexto, se pactaron las reglas de juego que hoy son causa de uno de los desaciertos may\u00fasculos de Duque: el desconocimiento del Protocolo en caso de ruptura de la negociaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

El inicio tard\u00edo de las negociaciones entre el ELN y el gobierno de Santos, su dise\u00f1o a la sombra de las llevadas con las FARC-EP, y la interpretaci\u00f3n del ELN como guerrilla \u201csecundaria\u201d, debilitaron desde el comienzo la negociaci\u00f3n (Aponte et al., 2021). A esto se suma la llegada de Duque al poder en agosto de 2018, quien decide retirar al equipo negociador un mes despu\u00e9s de su posesi\u00f3n. Duque s\u00f3lo esperaba una excusa para dar por terminados los di\u00e1logos. \u00c9sta lleg\u00f3, con dolor, en enero de 2019, cuando el Frente de Guerra Oriental activ\u00f3 una bomba en la Escuela de Polic\u00eda General Santander.<\/p>\n\n\n\n

3. Solicitud de extradici\u00f3n: implicaciones en pol\u00edtica exterior<\/h3>\n\n\n\n

Las implicaciones internas y externas de esta solicitud ata\u00f1en a un elemento concreto: el desconocimiento por parte de Duque de las responsabilidades asumidas a nombre del Estado colombiano, y en torno al Protocolo en caso de ruptura de la negociaci\u00f3n. En la actual coyuntura, esto implica al menos dos cosas: i) la no credibilidad del Estado ante otros Estados, y ii) la p\u00e9rdida de confianza del ELN, de cara a futuras negociaciones. Esto \u00faltimo puede ser parad\u00f3jico, aunque no tanto, pues las relaciones internacionales y las negociaciones de paz se basan en principios de respeto, confianza y reciprocidad (Zuleta, 2019).<\/p>\n\n\n\n

Lo que dice el Protocolo, y que el gobierno de Duque pretende desconocer irresponsablemente es que, en caso de ruptura de la negociaci\u00f3n, se debe suspender moment\u00e1neamente el conflicto y realizar un traslado inverso de los negociadores hasta sus campamentos, en compa\u00f1\u00eda de los pa\u00edses garantes. Una vez retirados los garantes, seg\u00fan el modo indicado, la negociaci\u00f3n quedar\u00eda oficialmente terminada, y se reanudar\u00edan las confrontaciones.<\/p>\n\n\n\n

En este sentido, el incumplimiento de este Protocolo afecta en primer lugar la reputaci\u00f3n del Estado colombiano. \u00bfQu\u00e9 Estado ser\u00eda garante ante otro que no cumple sus responsabilidades, excus\u00e1ndose en el cambio de gobierno? Cabe precisar que, el cumplimiento del Protocolo por parte de Cuba no implica necesariamente complicidad entre este pa\u00eds y el ELN, como lo quiere hacer ver el gobierno Duque. Cualquier pa\u00eds garante se juega su reputaci\u00f3n al exigir el cumplimiento de las reglas de juego acordadas. As\u00ed las cosas, ejecutar la solicitud de Colombia desvirtuar\u00eda la confianza en el pa\u00eds y en su capacidad de ejercer estos roles que, por dem\u00e1s, no se activan s\u00f3lo en funci\u00f3n de la realidad colombiana. En este contexto cabe preguntar: \u00bfSi las negociaciones fuesen en otro pa\u00eds garante como Noruega, el gobierno insistir\u00eda con la misma obstinaci\u00f3n en la invalidez del Protocolo?<\/p>\n\n\n\n

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Foto: Katalina V\u00e1squez.<\/figcaption><\/figure>\n\n\n\n

En el plano nacional, toda negociaci\u00f3n tiene su contraparte, y dicha contraparte espera tener garant\u00edas m\u00ednimas. Es v\u00e1lido que el gobierno exija muestras de confianza al ELN, como la liberaci\u00f3n de secuestrados, pero dichas exigencias demandan reciprocidades m\u00ednimas. La coyuntura no es favorable. A la desconfianza se suman los ecos negativos de la implementaci\u00f3n del acuerdo con las FARC-EP, especialmente por el asesinato de excombatientes, argumento privilegiado por los saboteadores internos del ELN. Parad\u00f3jicamente, la intransigencia del gobierno fortalece a los bandos radicales del ELN, quienes no quieren negociar y est\u00e1n dispuestos a cometer m\u00e1s cr\u00edmenes como el de la Escuela de Cadetes para hacerse escuchar. Un c\u00edrculo vicioso en el que pareciera que gobierno y guerrilla se pusieran de acuerdo.<\/p>\n\n\n\n

De cara al pa\u00eds, el gobierno se juega dos cartas: 1) El ejercicio del Estado de Derecho ante la inconsistencia en las decisiones del presidente Duque, como jefe de gobierno y de Estado. Se pone de manifiesto una paradoja: el Estado colombiano, garante del orden legal e institucional, pone en tela de juicio su autoridad como cumplidor de pactos, no s\u00f3lo ante otros Estados, sino ante un grupo armado al que juzga por estar fuera de la ley. 2) Actuar como un Estado que no cumple las reglas de juego en una negociaci\u00f3n, atenta contra el derecho constitucional a la paz, pues cierra la puerta a cualquier salida negociada en el futuro, <\/p>\n\n\n\n

\u00bfqui\u00e9n se sentar\u00eda con un Estado que cambia las reglas de juego a mitad de camino?<\/p><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n

4. La err\u00f3nea interpretaci\u00f3n del ELN<\/h3>\n\n\n\n

Tras la publicaci\u00f3n de la carta en El Tiempo (2021a) se ha sugerido la imagen de un ELN altamente fragmentado. Una lectura errada de esta situaci\u00f3n puede llevar a malas decisiones en la soluci\u00f3n del conflicto con este grupo. El CINEP\/PPP contribuye a un an\u00e1lisis m\u00e1s preciso y profundo sobre este tema, con la reciente publicaci\u00f3n del libro \u00bfPor qu\u00e9 es tan dif\u00edcil negociar con el ELN? Las consecuencias de un federalismo insurgente 1964-2020 (Aponte et al., 2021), que ayuda a comprender la complejidad de estas fragmentaciones y los yerros de decisiones amparadas en lecturas simplistas.<\/p>\n\n\n\n

A prop\u00f3sito del modelo organizativo federado del ELN, es preciso decir, seg\u00fan el libro mencionado, que \u00e9ste responde a adaptaciones dentro de su historia interna por ejemplo, para evitar personalismos como el de Fabio V\u00e1squez, que en los a\u00f1os 1970 condujo a fuertes purgas internas. Tampoco se trata de decir, de manera simplista, que el ELN es m\u00e1s pol\u00edtico que militar, y viceversa. La cosa va m\u00e1s all\u00e1, y es necesario comprender a esta guerrilla en sus contextos regionales, en donde se evidencian diferentes comportamientos, que se definieron sobre todo por sus condiciones de inserci\u00f3n en los territorios, las caracter\u00edsticas diferenciadas de las comunidades locales y los modelos econ\u00f3micos regionales donde se lograron instalar. Este modelo federado y de inserciones regionales diferenciadas, es un desaf\u00edo a la hora de dialogar. As\u00ed como hay Frentes proclives a la negociaci\u00f3n, hay otros muy esc\u00e9pticos y saboteadores de los di\u00e1logos como el Frente de Guerra Oriental en Arauca o el Frente de Guerra Occidental del Choc\u00f3. En ese estado de cosas, resulta pertinente la pregunta de c\u00f3mo a pesar de estas circunstancias, sorprendentemente o no, el ELN no se ha roto.<\/p>\n\n\n\n

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Teniendo esto en cuenta, la interpretaci\u00f3n de El Tiempo resulta a\u00fan m\u00e1s err\u00e1tica, pues presenta al ELN divido en dos, uno colombiano y otro venezolano. Nada m\u00e1s alejado de la realidad. Primero, porque muchas de las diferencias entre los diversos \u201celenes\u201d se encuentran precisamente en sus expresiones regionales colombianas. Segundo, porque la mayor\u00eda del ELN que hace presencia en Venezuela es una extensi\u00f3n del Frente de Guerra Oriental, con subestructuras propias, muy anclado en los avatares del conflicto colombiano, especialmente en Arauca. Aunque hay informaci\u00f3n sobre pactos de no agresi\u00f3n con las Fuerzas venezolanas, y sobre la fuerte regulaci\u00f3n \u201celena\u201d de la miner\u00eda ilegal en el Arco minero energ\u00e9tico del Orinoco (Larratt-Smith, 2021 citado en Aponte et al, 2021), queda mucho por estudiar sobre los \u00f3rdenes sociales del otro lado de la frontera. Con todo, hay una cosa clara: el ELN tiene una condici\u00f3n m\u00e1s binacional que de ruptura entre los dos pa\u00edses. En este sentido, es preciso exigir y buscar mecanismos para que todos los sectores del ELN se encuentren en la mesa, en especial los saboteadores, sin insistir en estas diferencias que hacen inviable la negociaci\u00f3n. La tendencia de algunos sectores displicentes del ELN a hacer escuchar su voz al interior de la organizaci\u00f3n no es nueva, y los repertorios a los que recurren para ello, lastimosamente, son violentos. Es necesario desestimar estas posturas, en las que la presi\u00f3n militar puede resultar o no conveniente, pero acciones como el desconocimiento del Protocolo de ruptura apuntan a lo contrario. El gobierno se vio favorecido, en sus intereses pol\u00edticos de Partido por el ala radical del ELN, que le dio el motivo m\u00e1s fuerte para terminar las negociaciones en La Habana. Ahora, el gobierno le devuelve el favor con su discurso intransigente, que le da m\u00e1s razones al ala radical del ELN, para no apostar por la negociaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

5. Las respuestas de la comunidad internacional<\/h3>\n\n\n\n

Frente al caso del Protocolo, las reacciones no se hicieron esperar. Estas vinieron no s\u00f3lo de Cuba, sino tambi\u00e9n de Noruega, cuyo embajador en Colombia apoy\u00f3 la exigencia de dar cumplimiento a estos par\u00e1metros, como corresponde en el derecho internacional (El Espectador, 2021). Los desatinos del presidente Duque con la comunidad internacional siguieron en aumento.<\/p>\n\n\n\n

Se suman el cerco diplom\u00e1tico a Venezuela que, tras dos a\u00f1os no ha logrado el cambio de gobierno en Caracas, las inconsistencias entre el apoyo internacional y dom\u00e9stico al acuerdo de paz, la injerencia de integrantes del partido de gobierno en las elecciones de Estados Unidos en favor de Trump, y la ideologizaci\u00f3n y mala gesti\u00f3n de las vacunas contra el COVID-19. Acontecimientos como la promulgaci\u00f3n del Estatuto de Protecci\u00f3n Temporal, son por su parte una buena noticia para la poblaci\u00f3n migrante venezolana, pero parecen s\u00f3lo un gesto estrat\u00e9gico para mitigar la serie de desaciertos ante la comunidad internacional.<\/p>\n\n\n\n

Las exigencias internacionales vienen de varios frentes, sobre todo de la Uni\u00f3n Europea, de la Alta Comisionada de la ONU para los DDHH, y de organizaciones como Human Rights Watch. Sus llamados de atenci\u00f3n se centran en la implementaci\u00f3n de los acuerdos de paz, los nuevos picos de violencia y la situaci\u00f3n de inseguridad de l\u00edderes sociales y excombatientes (HRW, 2021).<\/p>\n\n\n\n

Prospectiva y recomendaciones<\/h3>\n\n\n\n

La pol\u00edtica exterior colombiana no se ha consolidado como pol\u00edtica de Estado. Se ha vuelto marcadamente gobiernista, siguiendo las demandas del Centro Democr\u00e1tico y sin considerar las consecuencias que, el no cumplir con las condiciones necesarias y acordadas para la negociaci\u00f3n con un actor armado, tiene para el pa\u00eds en materia de credibilidad internacional.<\/p>\n\n\n\n

Mientras los pa\u00edses garantes se comprometieron a velar por el cumplimiento de los compromisos acordados, el gobierno colombiano s\u00f3lo insiste en la extradici\u00f3n de los miembros de la delegaci\u00f3n del ELN. Si bien esa posici\u00f3n puede sonar bien para los miembros del partido de gobierno, a mediano y largo plazo no representa ning\u00fan beneficio pol\u00edtico ni diplom\u00e1tico. Por el contrario, se convierte en un gran peso para la credibilidad de Colombia en el escenario internacional, al poner en riesgo la confianza de otros Estados.<\/p>\n\n\n\n

As\u00ed las cosas, en favor de la pol\u00edtica exterior colombiana y de la paz, el gobierno colombiano deber\u00eda desistir de la solicitud de extradici\u00f3n, cumplir con los m\u00ednimos compromisos del derecho internacional, y dar cumplimiento a los protocolos de ruptura de los di\u00e1logos. Una vez dado el regreso de los negociadores a sus zonas, le quedan dos opciones: en el plano militar, reanudar las confrontaciones y dar muestra de la capacidad militar de la que se ufana con la captura o la dada de baja de los cabecillas, con lo cual debilitar\u00eda al ELN, pero no lo acabar\u00eda. Y en el plano social y pol\u00edtico, el \u00fanico camino efectivo que le queda: la salida negociada. Y aunque es bastante probable que este gobierno no avance en ella, deber\u00eda actuar con la responsabilidad que ata\u00f1e a su labor, y no cerrar las puertas futuras para la paz en el pa\u00eds.<\/p>\n\n\n\n

Bibliograf\u00eda <\/h3>\n\n\n\n

Aponte, A. et al. (2021) \u00bfPor qu\u00e9 es tan dif\u00edcil negociar con el ELN? Las consecuencias de un federalismo insurgente 1964-2020. CINEP\/PPP, Colombia.<\/p>\n\n\n\n

El Espectador (2021, 13 de febrero) \u201cEs muy extra\u00f1o que Cuba no sea reconocida por entregar informaci\u00f3n\u201d: embajador de Noruega. https:\/\/bit.ly\/3kY8GWQ<\/p>\n\n\n\n

El Tiempo (2021a, 7 de febrero). Documento enviado desde Cuba deja en evidencia crisis en el ELN. https:\/\/bit.ly\/3l1lpbd<\/p>\n\n\n\n

El Tiempo (2021b, 9 de febrero). Los datos ocultos del posible atentado del ELN que Cuba revel\u00f3. https:\/\/bit.ly\/3qp0X59<\/p>\n\n\n\n

Human Rights Watch – HRW (2021) Colombia: Graves deficiencias en la protecci\u00f3n de l\u00edderes sociales. https:\/\/bit.ly\/2OhYVXx<\/p>\n\n\n\n

M\u00e1rquez, M. L. & Lara, C. A. (2021) \u201cDel acomodamiento al acoplamiento frente a Estados Unidos: la pol\u00edtica exterior de Colombia y las relaciones con Venezuela\u201d. En: La pol\u00edtica exterior de Iv\u00e1n Duque: una mirada a sus primeros dos a\u00f1os. Fundaci\u00f3n KAS, Colombia.<\/p>\n\n\n\n

Zuleta, S. (2019) Desconocer los protocolos de negociaci\u00f3n con el ELN: otro error de Duque. Raz\u00f3n P\u00fablica. https:\/\/bit.ly\/30qz9D6<\/p>\n\n\n\n

Foto portada:<\/strong> Presidencia de la Rep\u00fablica. <\/p>\n\n\n\n

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