{"id":6371,"date":"2021-08-14T11:09:37","date_gmt":"2021-08-14T16:09:37","guid":{"rendered":"https:\/\/www.revistaciendiascinep.com\/home\/?p=6371"},"modified":"2021-09-06T19:07:44","modified_gmt":"2021-09-07T00:07:44","slug":"treinta-anos-de-esfuerzos-por-democratizar-a-la-policia-llego-al-fin-la-oportunidad","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.revistaciendiascinep.com\/home\/treinta-anos-de-esfuerzos-por-democratizar-a-la-policia-llego-al-fin-la-oportunidad\/","title":{"rendered":"Treinta a\u00f1os de esfuerzos por democratizar a la Polic\u00eda: \u00bflleg\u00f3, al fin, la oportunidad?"},"content":{"rendered":"\nEDICI\u00d3N 102 MAY-AGO 2021<\/font>\n\n\n\n

Por <\/strong><\/span>V\u00edctor Barrera y Sebasti\u00e1n Beltr\u00e1n<\/strong><\/span><\/p>\n\n\n\n

Entre los dilemas que no resolvi\u00f3 la Constituci\u00f3n de 1991 se encuentra el hecho de que no haya reordenado la ubicaci\u00f3n institucional y misionalidad de las fuerzas de seguridad del Estado, especialmente en lo que corresponde a la Polic\u00eda Nacional. Al concebirse como un pacto de paz, para algunos \u00e9ste habr\u00eda sido un resultado ideal. Sobre todo, si se tiene en cuenta que incorpor\u00f3 elementos progresistas en muchas dimensiones de nuestra vida p\u00fablica. Los constituyentes apuntaron en otra direcci\u00f3n cuando abordaron este asunto. En una situaci\u00f3n en la que Colombia ve\u00eda crecer amenazas como el narcotr\u00e1fico y los grupos insurgentes y paramilitares, los constituyentes coincidieron en mantener la autonom\u00eda de la Polic\u00eda y se cuidaron de no alterar el marco institucional que orientaba su acci\u00f3n. A juicio de la Corte Constitucional, la nueva carta busc\u00f3 conciliar las aspiraciones ideales con las necesidades coyunturales en esta materia (C-244-96 Corte Constitucional de Colombia, s. f., p. 22).<\/em><\/p>\n\n\n\n

Desde entonces, han sido varias las iniciativas que han buscado replantear los t\u00e9rminos de esta conciliaci\u00f3n. El hecho de que treinta a\u00f1os despu\u00e9s, y a casi cinco de haberse firmado el Acuerdo de Paz, estemos discutiendo nuevamente la necesidad de recuperar la naturaleza civil y democr\u00e1tica de la Polic\u00eda Nacional, muestra que la tarea sigue pendiente y demanda de una opini\u00f3n mejor informada por nuestra historia reciente a fin de resignificar las aspiraciones de nuestra Constituci\u00f3n e imaginar nuevas f\u00f3rmulas para sacar adelante las transformaciones necesarias.<\/p>\n\n\n\n

El dilema y su contexto<\/h2>\n\n\n\n

Seg\u00fan Julio R\u00edos-Figueroa, un constitucionalista que ha estudiado el militarismo en las democracias de Am\u00e9rica Latina, este tipo de reg\u00edmenes deben resolver con precisi\u00f3n una tarea tan dif\u00edcil como necesaria: crear fuerzas de seguridad limitadas por la ley sin comprometer su efectividad, identidad y disciplina (R\u00edos Figueroa, 2019, 23).Este dilema constitucional entre garantismo <\/em>y eficiencia <\/em>encuentra muchas formas de resolverse. Y los constituyentes colombianos eligieron una que consideraron era la que mejor se ajustaba a la realidad que por entonces viv\u00eda el pa\u00eds. Seg\u00fan Antonio Navarro Wolf, al interior de la Asamblea se acord\u00f3 que resultaba inconveniente \u201clegislar cambios en [\u2026] la relaci\u00f3n entre el poder civil y el poder militar en medio de la guerra\u201d (Zuluaga Gil, 2017, 176).<\/p>\n\n\n\n

Salvo algunos de los representantes de la Uni\u00f3n Patri\u00f3tica, la mayor\u00eda de constituyentes suscribieron plenamente este acuerdo. Las voces minoritarias que pretend\u00edan establecer un \u201cr\u00e9gimen civil integral\u201d, el desmonte de la doctrina de Seguridad Nacional y asegurar la naturaleza plenamente civil de la Polic\u00eda Nacional, fueron superadas por un amplio acuerdo pol\u00edtico encaminado a mantener el statu quo <\/em>en esta materia heredado no s\u00f3lo del Frente Nacional, sino incluso de la misma Constituci\u00f3n de 1886. As\u00ed lo sostiene Gina Cabarcas quien, luego de estudiar en detalle estas discusiones al interior de la Asamblea Nacional, concluy\u00f3 que el cap\u00edtulo de la fuerza p\u00fablica de la nueva carta constitucional evidenci\u00f3 \u201ccontinuidad y silencio\u201d en franca contrav\u00eda con el \u201cesp\u00edritu de lo que promet\u00eda ser una constituci\u00f3n progresista\u201d en estos asuntos (Cabarcas Maci\u00e1, 2011, 43).<\/p>\n\n\n\n

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Foto: Alejandro Bustamante Campillo<\/figcaption><\/figure>\n\n\n\n

Aunque la Constituci\u00f3n de 1991 incluy\u00f3 aspectos positivos al reconocer que la Polic\u00eda Nacional \u201ces un cuerpo armado [\u2026] de naturaleza civil [\u2026] cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades p\u00fablicas\u201d (art\u00edculo 218), lo hizo a expensas de elevar a rango constitucional el fuero penal militar para sus miembros y garantizar su permanencia en el Ministerio de Defensa.<\/p>\n\n\n\n

Hija de su tiempo, la nueva Constituci\u00f3n encontr\u00f3 una f\u00f3rmula que valor\u00f3 la eficiencia que requer\u00eda la coyuntura por sobre un cierto ideal de garantismo en circunstancias en las que el pa\u00eds enfrentaba una seria amenaza de organizaciones narcotraficantes que atentaban en contra del Estado y que la Polic\u00eda Nacional, principalmente, deb\u00edan contener y gozaba de un amplio apoyo y reconocimiento internacional por sus logros en esta materia.<\/p>\n\n\n\n

Los esfuerzos y sus bloqueos<\/h2>\n\n\n\n

Omitidos en la Asamblea Nacional Constituyente, los debates de fondo sobre la necesidad de democratizar a la Polic\u00eda Nacional vinieron algunos a\u00f1os despu\u00e9s, en 1993, y desde ese momento se han repetido con cierta regularidad bajo un libreto m\u00e1s o menos compartido que el balance de Pablo Casas-Dupuy (s.f.) reconstruye con nitidez: esc\u00e1ndalos p\u00fablicos que al despertar la indignaci\u00f3n ciudadana y la presi\u00f3n medi\u00e1tica reactivan el cat\u00e1logo de cambios pendientes que, sin embargo, cuando no son ignorados por el establecimiento pol\u00edtico, y logran salir adelante, son desmontados posteriormente por otras iniciativas que, por lo general, hacen parte de procesos de transformaci\u00f3n que, de manera independiente, pone en marcha la Polic\u00eda Nacional para responder a la crisis.<\/p>\n\n\n\n

El destino de la Ley 62 de 1993, la apuesta m\u00e1s ambiciosa por democratizar a la Polic\u00eda Nacional en nuestra historia reciente, muestra con total claridad este patr\u00f3n. Si bien recogi\u00f3 buena parte de las recomendaciones de las comisiones consultivas que el entonces ministro de defensa Rafael Pardo activ\u00f3 para responder a la crisis, el conjunto de controles externos y civiles que introdujo fueron los que primero se desmontaron en los siguientes a\u00f1os en medio de un ambiente donde la autonom\u00eda de esta instituci\u00f3n qued\u00f3 en evidencia en una c\u00e9lebre frase del entonces presidente Ernesto Samper: \u201cdejemos que la polic\u00eda se regule a s\u00ed misma\u201d (Gonz\u00e1lez, 2020, 302).<\/p>\n\n\n\n

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Foto: Ernesto Che Mercado Jones<\/figcaption><\/figure>\n\n\n\n

En el marco del Plan de Transformaci\u00f3n Cultural y Mejoramiento Institucional de la Polic\u00eda Nacional que se inici\u00f3 en 1995[mfn]A juicio de Casas-Dupuy, este programa fue \u201cla sombrilla conceptual y program\u00e1tica de todo el proceso de desmonte de la Reforma de 1993\u201d (Casas Dupuy, s. f., 30)[\/mfn], junto a otras disposiciones, se eliminaron o modificaron varias de las instancias que la ley 62 de 1993 contempl\u00f3. Se eliminaron figuras como la Oficina del Comisionado Nacional de Polic\u00eda y los Comandos Municipales cuyo prop\u00f3sito central era fortalecer los controles externos a nivel nacional y municipal, respectivamente.  Y se modific\u00f3 la concepci\u00f3n de participaci\u00f3n que orientaba todo el Sistema Nacional de Participaci\u00f3n Ciudadana y las Comisiones nacionales, departamentales y municipales en las que se materializaba al reemplazar un enfoque orientado a la fiscalizaci\u00f3n y rendici\u00f3n de cuentas por uno basado una noci\u00f3n m\u00e1s instrumental del involucramiento ciudadano.<\/p>\n\n\n\n

Aplazadas las soluciones de los principales problemas de la Polic\u00eda en relaci\u00f3n con la ciudadan\u00eda, en general, y con el poder civil, en particular, las siguientes dos d\u00e9cadas reeditaron el ciclo. A comienzos de 2000, los esc\u00e1ndalos fueron por actos de corrupci\u00f3n en la lucha contra el narcotr\u00e1fico que prendieron las alarmas en Estados Unidos y el Gobierno nacional justo en el momento en se implementaba la primera fase del Plan Colombia. Varios a\u00f1os despu\u00e9s, en 2016, el esc\u00e1ndalo de turno fueron las denuncias sobre la existencia de una red de prostituci\u00f3n masculina. En las dos coyunturas, observamos la misma respuesta con igual desenlace: comisiones, recomendaciones, dilaciones y, finalmente, ning\u00fan resultado sustantivo.<\/p>\n\n\n\n

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Foto: Polic\u00eda Nacional de los Colombianos<\/figcaption><\/figure>\n\n\n\n

Ahora bien, \u00bfqu\u00e9 nos dice este breve recuento hist\u00f3rico? Al menos tres cosas. La primera: el consenso reformista en punto a democratizar la Polic\u00eda Nacional ha existido, pero ha sido fr\u00e1gil y se diluye r\u00e1pidamente. La segunda: si se materializa en dise\u00f1os institucionales concretos como en 1993, \u00e9stos pueden ser revertidos r\u00e1pidamente si no cuentan con la aceptaci\u00f3n de la Polic\u00eda. Y, tercero: si bien los agentes pol\u00edticos son claves para inclinar la balanza en favor o en contra de quienes demandan una reforma o quienes se oponen ella, \u00e9stos suelen tener posturas conservadoras al respecto por lo incentivos que orientan sus acciones.<\/p>\n\n\n\n

\u00bfUna nueva oportunidad?<\/h2>\n\n\n\n

Hoy, que nuevamente se discute la necesidad de una reforma que democratice a la Polic\u00eda, deber\u00edamos recoger la experiencia que nos ha dejado estos intentos previos. Aqu\u00ed el mensaje clave es no sucumbir ante lo que Albert Hirschman denomin\u00f3 hace d\u00e9cadas como el \u201ccomplejo de fracasoman\u00eda\u201d: la actitud prejuiciosa de negar cualquier avance donde los hay o desestimar las oportunidades para avanzar aun cuando \u00e9stas sean limitadas(Hirschman, 1963, 229-231).<\/p>\n\n\n\n

El comportamiento c\u00edclico descrito en la secci\u00f3n anterior no es exclusivo del caso colombiano. Se confirma, tambi\u00e9n, desde una perspectiva comparada (Gonzalez, 2020; Macaulay, 2012). No obstante, el hecho de que los avances no sean lineales ni acumulativos, no nos deber\u00eda llevar a renunciar a este empe\u00f1o ni a desconocer que hoy estamos ante un nuevo escenario, tal vez m\u00e1s cr\u00edtico que los anteriores por la masividad de los abusos y la impunidad acumulada, pero tambi\u00e9n con nuevas oportunidades en frente que no deber\u00edan desestimarse. Por mencionar las m\u00e1s relevantes:<\/p>\n\n\n\n

Mayores aprendizajes<\/em>.<\/strong> Los intentos previos de reforma, aunque no prosperaron, contribuyeron a ampliar un cat\u00e1logo reformista que ofrece un men\u00fa de opciones y alternativas mucho m\u00e1s rico que hace 30 a\u00f1os. Tambi\u00e9n, existen aprendizajes en cuanto a instancias que se implementaron y no funcionaron no s\u00f3lo por la resistencia de la Polic\u00eda Nacional, sino tambi\u00e9n por errores en su dise\u00f1o institucional como ocurri\u00f3 con la Oficina del Comisionado Nacional que, en la coyuntura actual, se exige reactivar (Goldsmith, 2000).<\/p>\n\n\n\n

Nuevos marcos jur\u00eddicos.<\/strong> <\/em>La interpretaci\u00f3n que ha hecho la Corte Constitucional sobre lo dispuesto en la Constituci\u00f3n de 1991 ha contribuido a romper el \u201csilencio y la continuidad\u201d que caracteriz\u00f3 el cap\u00edtulo s\u00e9ptimo sobre la fuerza p\u00fablica, especialmente en temas tan cr\u00edticos como el fuero penal militar para miembros de la Polic\u00eda Nacional. De modo que hoy existe un marco de exigibilidad con mayores fundamentos jur\u00eddicos para demandar la democratizaci\u00f3n y fortalecimiento de la naturaleza civil de la Polic\u00eda Nacional.<\/p>\n\n\n\n

Mayor calidad de la deliberaci\u00f3n p\u00fablica.<\/strong> <\/em>En la actual coyuntura, la deliberaci\u00f3n p\u00fablica sobre la necesidad de una reforma y sus propuestas ha dejado de ser de dominio exclusivo de expertos y se ha diversificado entre diferentes sectores sociales. Una hip\u00f3tesis de esta diversificaci\u00f3n podr\u00eda ser que, contrario a lo que suced\u00eda en los a\u00f1os m\u00e1s cr\u00edticos de la guerra, el umbral de tolerancia frente a los abusos de la polic\u00eda es m\u00e1s bajo en diferentes estratos sociales.  Lo anterior, constituye una oportunidad en el sentido que, m\u00e1s que un slogan encaminado a atacar la instituci\u00f3n, estos reclamos de reforma podr\u00edan ayudar en dos sentidos: oxigenar un consenso que usualmente es fr\u00e1gil y vol\u00e1til; y, propiciar un mayor involucramiento ciudadano calificado ante un eventual proceso de reforma. De hecho, el \u00e9xito y sostenibilidad de las innovaciones policiales democratizantes dependen, en gran medida, de un involucramiento ciudadano y de la participaci\u00f3n activa de los rangos medios y bajos de la Polic\u00eda (Bayley, 2008).<\/p>\n\n\n\n

Alcance global y el rol de la cooperaci\u00f3n internacional.<\/strong> <\/em>El replanteamiento de la funci\u00f3n y el rol de la polic\u00eda en las sociedades democr\u00e1ticas, en el escenario actual, ha desbordado los dominios dom\u00e9sticos y se ha convertido en una conversaci\u00f3n global que parece haber llegado para quedarse. Al mismo tiempo, la reacci\u00f3n de la cooperaci\u00f3n internacional sobre la necesidad de introducir cambios para democratizar la Polic\u00eda en Colombia, constituye un mecanismo habilitador que en coyunturas previas no estaba presente. O, por lo menos, no de la misma forma.<\/p>\n\n\n\n

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Foto: Presidencia de la Rep\u00fablica de Colombia<\/figcaption><\/figure>\n\n\n\n

Mirar atr\u00e1s, probar mejor<\/h2>\n\n\n\n

\u00bfC\u00f3mo aprovechar estas oportunidades? La respuesta depende, nuevamente, de cu\u00e1nto podamos aprender de los errores pasados. Aunque la discusi\u00f3n y el dise\u00f1o de este tipo de reformas requieren de un gran dominio t\u00e9cnico, su negociaci\u00f3n e implementaci\u00f3n exigen una amplia imaginaci\u00f3n pol\u00edtica que consiga superar los obst\u00e1culos que una y otra vez limitaron los esfuerzos que le antecedieron.<\/p>\n\n\n\n

Cualquiera que \u00e9sta sea, la estrategia pol\u00edtica deber\u00eda centrarse en los que, seg\u00fan Bayley, constituyen los criterios b\u00e1sicos que deben cumplirse para que una polic\u00eda se considere democr\u00e1tica: (i) que deba dar cuenta ante la ley civil y no \u00fanicamente al gobierno de turno; (ii) proteger los derechos humanos, incluyendo aquellos relacionados con la participaci\u00f3n ciudadana; (iii) introducir restricciones efectivas al uso de la fuerza impuestas por instituciones externas a la polic\u00eda; y, (iv) garantizar que la prioridad de la orientaci\u00f3n del servicio de polic\u00eda sea la protecci\u00f3n de todos los ciudadanos en vez de s\u00f3lo unos cuantos grupos o intereses privados (Bayley, 2006).<\/p>\n\n\n\n

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Foto: Presidencia de la Rep\u00fablica de Colombia<\/figcaption><\/figure>\n\n\n\n

La forma de conseguir estos fines har\u00eda bien en recuperar nociones como la de reforma lateral que Eduardo Moncada (2009) conceptualiz\u00f3 para el caso bogotano, en la que una mayor rendici\u00f3n de cuentas de la Polic\u00eda frente al poder civil hizo parte de un conjunto de pol\u00edticas p\u00fablicas estrat\u00e9gicas que facilitaron la sostenibilidad de la movilizaci\u00f3n ciudadana que reclamaba ajustes e incrementaron los costos de ignorar el proceso de reforma que se puso en marcha.<\/p>\n\n\n\n

Tal vez sea el momento de superar el dilema entre garantismo y eficiencia y posicionar el mensaje de que una Polic\u00eda que no le rinde cuentas a la sociedad a la que sirve tendr\u00e1 grandes dificultades para responder a las nuevas demandas de protecci\u00f3n ciudadana que exige la Colombia del posacuerdo.<\/p>\n\n\n\n

Bibliograf\u00eda<\/h2>\n\n\n\n

Bayley, D. H. (2006). Changing the Guard: Developing Democratic Police Abroad<\/em>. Oxford University Press.<\/p>\n\n\n\n

Cabarcas Maci\u00e1, G. (2011). MILITARES POLITICA Y DERECHO. SOBRE LOS SILENCIOS DE LA CONSTITUYENTE DE 1991<\/em>. Universidad de los Andes.<\/p>\n\n\n\n

Casas Dupuy, P. (s. f.). Reformas y Contrareformas en la Polic\u00eda Colombiana<\/em>. Fundaci\u00f3n SEGURIDAD & DEMOCRACIA. https:\/\/pdba.georgetown.edu\/Security\/citizensecurity\/Colombia\/evaluaciones\/reformasycontrarreformas.pdf<\/p>\n\n\n\n

Goldsmith, A. (2000). Police Accountability Reform in Colombia:The Civilian Oversight Experiment. En In Civilian Oversight of Policing: Governance, Democracy and Human Rights<\/em> (pp. 167-194). Hart Publishing.<\/p>\n\n\n\n

Gonzalez, Y. (2020). Authoritarian Police in Democracy Contested Security in Latin America<\/em>. Cambridge Studies in Comparative Politics.<\/p>\n\n\n\n

Hirschman, A. (1963). Journeys Towards Progress<\/em>. The Twentieth Century Fund. https:\/\/revistas.upr.edu\/index.php\/rcs\/article\/view\/931<\/p>\n\n\n\n

Macaulay, F. (2012). Cycles of Police Reform in Latin America. En Policing in Africa<\/em> (pp. 165-190). Palgrave Macmillan. https:\/\/bradscholars.brad.ac.uk\/bitstream\/handle\/10454\/7162\/Macaulay_Cycles_of_Police_Reform_paginated.pdf?sequence=1&isAllowed=y<\/p>\n\n\n\n

Moncada, E. (2009). Toward Democratic Policing in Colombia? Institutional Accountability through Lateral Reform. Comparative Politics<\/em>, 41<\/em>(4), 431-449.<\/p>\n\n\n\n

R\u00edos Figueroa, J. (2019). Democracia y militarismo en Am\u00e9rica Latina<\/em> (Fondo de Cultura Econ\u00f3mica).Zuluaga Gil, R. (2017). DE LA EXPECTATIVA AL DESCONCIERTO. El proceso constituyente de 1991 visto por sus protagonistas<\/em> (Vol. 2). Academia Antioque\u00f1a de Historia. https:\/\/www.ricardozuluagagil.com\/assets\/books\/De%20la%20Expectativa%20al%20Desconcierto.pdf<\/p>\n\n\n\n

Foto portada:<\/strong> Polic\u00eda Nacional de los Colombianos<\/p>\n\n\n\n

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