{"id":7442,"date":"2022-09-04T14:59:23","date_gmt":"2022-09-04T19:59:23","guid":{"rendered":"https:\/\/www.revistaciendiascinep.com\/home\/?p=7442"},"modified":"2022-11-01T12:53:42","modified_gmt":"2022-11-01T17:53:42","slug":"los-programas-de-desarrollo-con-enfoque-territorial-y-la-construccion-de-paz-del-gobierno-de-petro","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.revistaciendiascinep.com\/home\/los-programas-de-desarrollo-con-enfoque-territorial-y-la-construccion-de-paz-del-gobierno-de-petro\/","title":{"rendered":"Los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial y la construcci\u00f3n de paz del gobierno de Petro"},"content":{"rendered":"\nEDICI\u00d3N 105 MAY-AGO 2022<\/font>\n\n\n\n

Por: <\/strong><\/span> Javier Lautaro Medina Bernal y Mar\u00eda Alejandra Grillo Garc\u00eda<\/strong><\/span><\/p>\n\n\n\n

Los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) fueron una de las medidas del Acuerdo de Paz en el punto 1 de la Reforma Rural Integral, que m\u00e1s atenci\u00f3n tuvo del gobierno saliente, aunque con lecturas distintas sobre los resultados alcanzados hasta ahora, que van desde la promoci\u00f3n propia del gobierno Duque alrededor del \u00e9xito sin precedentes en la inversi\u00f3n y movilizaci\u00f3n de recursos, hasta las que hablan de cuatro a\u00f1os perdidos y de la necesidad de recuperar su esp\u00edritu transformador. Lo cierto es que s\u00ed existe un consenso alrededor de la importancia de los PDET en la construcci\u00f3n de paz territorial y de la necesidad de avanzar en su implementaci\u00f3n.<\/em><\/p>\n\n\n\n

Son varios los asuntos que se plantean alrededor de los cambios en dicha implementaci\u00f3n. Si se asume que se requieren ajustes, la pregunta es cu\u00e1les son y de qu\u00e9 forma deben hacerse, particularmente en el contexto de d\u00e9ficit fiscal que atraviesa el pa\u00eds. Esto es, cu\u00e1les deben ser las prioridades del nuevo gobierno en esta materia. En este escrito se busca responder a algunas de estas inquietudes con base en los informes de implementaci\u00f3n de la Secretar\u00eda T\u00e9cnica del Componente Internacional de Verificaci\u00f3n (STCIV), de la cual el Cinep\/PPP hace parte. Estas respuestas, en todo caso, se circunscriben al proceso mismo de implementaci\u00f3n del PDET y no se refieren a asuntos que van a impactar la construcci\u00f3n de paz territorial, planteados por el nuevo gobierno, tales como la reforma tributaria que permitir\u00e1 contar con recursos p\u00fablicos para la puesta en marcha del Acuerdo de Paz; los posibles acuerdos con El Ej\u00e9rcito de Liberaci\u00f3n Nacional (ELN) y el sometimiento de las llamadas bandas criminales, acciones que podr\u00edan reducir las crisis humanitarias y los ataques a organizaciones y liderazgos sociales; las transformaciones en la pol\u00edtica de drogas y la primac\u00eda de la sustituci\u00f3n concertada; o los di\u00e1logos regionales vinculantes, de los cuales no se cuenta a\u00fan con mayor informaci\u00f3n sobre su metodolog\u00eda, pero que bien tienen un punto de partida en las iniciativas contenidas en los Planes de Acci\u00f3n para la Transformaci\u00f3n Regional (PATR).<\/p>\n\n\n\n

Aunque de forma muy general, el programa a la presidencia presentado este a\u00f1o por el Pacto
Hist\u00f3rico, Colombia Potencia Mundial de la Vida, plantea algunos elementos de su propuesta para \u201chacer realidad\u201d los PDET, esto se har\u00eda 1) como parte de la Reforma Agraria y una perspectiva de Desarrollo Rural Integral, de la cual ya se han venido presentando sus principales apuestas por parte de la Ministra de Agricultura designada, 2) asegurando la participaci\u00f3n de poblaciones, v\u00edctimas, campesinado y pueblos afrodescendientes, negros, raizales, palenqueros e ind\u00edgenas, a fin de librar este instrumento del \u201centrampamiento burocr\u00e1tico y politiquero\u201d, y 3) avanzando en la sustituci\u00f3n de econom\u00edas ilegales, a trav\u00e9s de una pol\u00edtica de econom\u00eda productiva que incluye el apoyo decidido a la producci\u00f3n agropecuaria. Estos elementos representan un diagn\u00f3stico y anticipan que se le dar\u00e1 la misma atenci\u00f3n, pero con cambios de forma en su implementaci\u00f3n. <\/p>\n\n\n\n

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Foto: Tomada de la cuenta de Instagram del senado de Colombia<\/figcaption><\/figure>\n\n\n\n

\u00bfEn qu\u00e9 van los PDET?<\/h2>\n\n\n\n

Posterior a la selecci\u00f3n de los 170 municipios, agrupados en las 16 subregiones que se detallan en el art\u00edculo 3\u00ba. del Decreto Ley 893 de 2017, se inici\u00f3 un proceso participativo con aproximadamente 220.000 personas, el cual concluy\u00f3 con 16 PATR que agrupan 32.808 iniciativas, distribuidas en ocho pilares: 1) Ordenamiento social de la propiedad rural y uso del suelo, 2) Infraestructura y adecuaci\u00f3n de tierras, 3) Salud rural, 4) Educaci\u00f3n rural y primera infancia rural, 5) Vivienda rural, agua potable y saneamiento b\u00e1sico rural, 6) Reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica y producci\u00f3n agropecuaria, 7) Sistema progresivo para la garant\u00eda del Derecho a la Alimentaci\u00f3n, y 8) Reconciliaci\u00f3n, convivencia y construcci\u00f3n de paz.<\/p>\n\n\n\n

De esta primera fase del proceso de planificaci\u00f3n, se resalta que la participaci\u00f3n de comunidades y organizaciones sociales permiti\u00f3 un di\u00e1logo directo con las instituciones p\u00fablicas y la identificaci\u00f3n de necesidades, objetivos y metas, que contribuyeron a la generaci\u00f3n de confianza entre las comunidades, el Estado y diversos actores territoriales (STCIV, 2021, pp. 56-57). Esta confianza tambi\u00e9n est\u00e1 en juego ante los resultados de la implementaci\u00f3n de los PDET, adem\u00e1s de la realizaci\u00f3n de obras y la provisi\u00f3n de bienes p\u00fablicos. Una encuesta realizada en 73 municipios PDET, mostr\u00f3 que el 59% de las 11.000 personas entrevistadas considera que este instrumento transformar\u00e1 positivamente su territorio, en contraposici\u00f3n a un 7,5% que no lo cree as\u00ed (PRIO & PNUD, 2021, p. 69). Responder a esta confianza implica asumir las iniciativas como compromisos vinculantes, y no solo como lineamientos opcionales para implementadores de pol\u00edticas, pues involucra, adem\u00e1s, la participaci\u00f3n activa y efectiva de las comunidades en todo el proceso de implementaci\u00f3n, desde la primera fase de formulaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

En los diferentes informes de implementaci\u00f3n de la STCIV, se han identificado problemas relevantes en cuatro campos para el an\u00e1lisis de la implementaci\u00f3n de los PDET: 1) la reducci\u00f3n de la participaci\u00f3n comunitaria, 2) el bajo ritmo de implementaci\u00f3n y los desbalances entre pilares y subregiones, 3) la financiaci\u00f3n y la opacidad de la informaci\u00f3n sobre la misma, y 4) la poca efectividad de la articulaci\u00f3n institucional.<\/p>\n\n\n\n

1) Reducci\u00f3n de la participaci\u00f3n comunitaria<\/h3>\n\n\n\n

Despu\u00e9s del proceso de planificaci\u00f3n y con el inicio de su materializaci\u00f3n y la construcci\u00f3n de las Hojas de Ruta \u00danica (HRU) \u2014el mecanismo definido por el gobierno Duque en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) para articular los distintos planes sobre las subregiones\u2014 , se tuvo una disminuci\u00f3n radical en la participaci\u00f3n, se privilegi\u00f3 los espacios considerados m\u00e1s \u201ct\u00e9cnicos\u201d que sociales, limitando la toma de decisi\u00f3n de comunidades y organizaciones frente a la implementaci\u00f3n de las iniciativas PDET. Esto aplica tanto para la Estrategia Naci\u00f3n Territorio que inclu\u00eda Sesiones Institucionales [mfn]Lideradas por la Consejer\u00eda Presidencial para la Estabilizaci\u00f3n y la Consolidaci\u00f3n y con la participaci\u00f3n de alcaldes, gobernadores, l\u00edderes de mesa, moderadores de las entidades nacionales y la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio como secretar\u00eda t\u00e9cnica.[\/mfn], as\u00ed como Mesas de impulso y mesas bilaterales[mfn] Espacios t\u00e9cnicos en los que se le hace seguimiento a acciones y proyectos con las instituciones p\u00fablicas a cargo de la materializaci\u00f3n de las iniciativas.[\/mfn], con 151 y 1.710 espacios, las cuales fueron adelantadas hasta febrero de 2022, respectivamente, para priorizar las iniciativas por incluir en los planes de desarrollo del nivel territorial, y definir las iniciativas consideradas estrat\u00e9gicas (detonantes y dinamizadoras) en la HRU y por tanto relevantes por su impacto regional, a criterio de la institucionalidad.<\/p>\n\n\n\n

2) Bajo ritmo de implementaci\u00f3n y desbalance entre pilares y subregiones <\/h3>\n\n\n\n

En el reciente XI Informe de la STCIV (2022), se resalta la inclusi\u00f3n de m\u00e1s de la tercera parte de las iniciativas PDET en los planes de desarrollo municipales y departamentales (11.903 de acuerdo con la informaci\u00f3n oficial). No obstante, a 30 de abril de 2022, de estas \u00fanicamente el 34% (4.119) contaban con ruta de implementaci\u00f3n activa[mfn]Ruta de implementaci\u00f3n activa es el nombre t\u00e9cnico seg\u00fan el cual una iniciativa PDET se ha podido movilizar para su materializaci\u00f3n, ya sea con el avance en la estructuraci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y\/o implementaci\u00f3n de un proyecto, o con gestiones que contribuyan a la realizaci\u00f3n de la iniciativa PDET.[\/mfn] a trav\u00e9s de proyectos; cifra que, considerando el tiempo restante para las administraciones territoriales, es baja. De la misma manera, a esa fecha, se observa que del total de 32.808 iniciativas solo el 21% (6.896) estaba asociado a un proyecto de inversi\u00f3n, pero que de estas, el 45% (3.095) estaba asociado proyectos de inversi\u00f3n sin fuente de financiaci\u00f3n identificada. En otras palabras, la implementaci\u00f3n a\u00fan es muy lenta, teniendo en cuenta el tiempo que le resta al Acuerdo de Paz. <\/p>\n\n\n\n

Por otro lado, tambi\u00e9n se evidenci\u00f3 un desbalance entre los distintos pilares y subregiones. El 73% de las iniciativas movilizadas a trav\u00e9s de proyectos, corresponde a Infraestructura y adecuaci\u00f3n de tierras, mientras que Ordenamiento social de la propiedad y uso del suelo, contaba con el 5,6%; Salud rural, 4,6%; Sistema progresivo para la garant\u00eda del derecho a la alimentaci\u00f3n, 6%; y Reconciliaci\u00f3n, convivencia y construcci\u00f3n de paz, un 9%. El poco avance del pilar de Ordenamiento social de la propiedad y uso del suelo, y el de Reconciliaci\u00f3n, convivencia y construcci\u00f3n de paz, determinan un desaf\u00edo importante, dado en tanto consideramos que estos dos pilares son la columna vertebral de la materializaci\u00f3n de la paz territorial, y sin avances significativos en ellos, el resto de pilares seguir\u00e1 rezagado.<\/p>\n\n\n\n

Por subregi\u00f3n tambi\u00e9n se encuentran diferencias: Sierra Nevada\u2013Perij\u00e1\u2013Zona Bananera es la que presenta un mayor ritmo de implementaci\u00f3n, con un 38% de las iniciativas de su PATR, movilizadas a trav\u00e9s de proyectos de inversi\u00f3n. A su turno, Macarena\u2013Guaviare cuenta con un 31% y Catatumbo con 28,5%. En contraste, las subregiones m\u00e1s rezagadas son Pac\u00edfico Medio, con un 13%, en donde no se hab\u00eda concluido la HRU, y Arauca con un 14%. <\/p>\n\n\n\n

Si se analizan las iniciativas consideradas \u00e9tnicas, se aprecia que la mayor\u00eda de las t asociadas a proyectos de inversi\u00f3n est\u00e1n dirigidas a poblaci\u00f3n definida como no \u00e9tnica, y solo el 9% corresponde a aquellas denominadas como propias \u00e9tnicas (que representan una cuarta parte de las 32.808 en todo el pa\u00eds) y 32% a comunes \u00e9tnicas. De las que se etiquetaron como de mujer y g\u00e9nero, se han movilizado a trav\u00e9s de proyectos de inversi\u00f3n 11%, cifra que muestra una mayor correspondencia frente al total de iniciativas, pues estas representan un 14% del total nacional. Finalmente, de las iniciativas consideradas estrat\u00e9gicas por las 15 HRU terminadas (4.682), se encuentran movilizadas con proyectos de inversi\u00f3n 1.257 (26%), por lo que hasta ahora su inclusi\u00f3n en este instrumento no ha significado una mayor acci\u00f3n para su
materializaci\u00f3n. <\/p>\n\n\n\n

3) Financiaci\u00f3n y opacidad de la informaci\u00f3n<\/h3>\n\n\n\n

En el campo de la financiaci\u00f3n, encontramos que el Sistema General de Regal\u00edas (OCAD-PAZ) es el mecanismo de financiaci\u00f3n que ha movilizado por lo menos el 46% de los recursos destinados a la implementaci\u00f3n del PDET. El Trazador Presupuestal del Presupuesto General de la Naci\u00f3n aporta el 33% de los recursos, el mecanismo de OBRAS PDET que cuenta con diversas fuentes, ha movilizado el 3%, y el mecanismo de Obras por Impuestos (OXI), el 5%. <\/p>\n\n\n\n

En este \u00edtem est\u00e1 uno de los mayores retos, no solo porque buena parte de las inversiones se hicieron o se est\u00e1n ejecutando a trav\u00e9s de la figura de anticipo de regal\u00edas de la Ley 2056 de 2020, lo que implica que esta fuente est\u00e1 bastante disminuida, sino porque es importante, dadas las denuncias recientemente expuestas en medios de comunicaci\u00f3n sobre presuntos actos de corrupci\u00f3n en la asignaci\u00f3n de los proyectos del OCAD-PAZ, que se generen mecanismos de informaci\u00f3n y control suficientes sobre c\u00f3mo se est\u00e1n tomando las decisiones de proyectos de todos los mecanismos de financiaci\u00f3n y cu\u00e1les son sus resultados.<\/p>\n\n\n\n

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Foto: Tomada de la cuenta de instagram del senado de Colombia<\/figcaption><\/figure>\n\n\n\n

4) Poca efectividad de la articulaci\u00f3n institucional<\/h3>\n\n\n\n

La efectividad de la articulaci\u00f3n institucional para implementar las iniciativas PDET ha sido uno de los mayores retos. Pese a los espacios en el marco de la Estrategia Naci\u00f3n Territorio en el
que participan funcionarios y funcionarias de los distintos sectores, todav\u00eda no se alcanza un
mecanismo que articule a las diferentes entidades p\u00fablicas en la construcci\u00f3n de paz territorial de la mano de las comunidades, m\u00e1s all\u00e1 de las estrategias, acciones y proyectos previamente definidos. En otras palabras, en la pr\u00e1ctica son las iniciativas las que deben ajustarse a la oferta institucional, que en algunos casos puede funcionar, pero no ha existido un esfuerzo real por ajustar dicha oferta a las iniciativas, sum\u00e1ndole a lo anterior el desconocimiento de algunos funcionarios frente al mandato vinculante de la implementaci\u00f3n de las iniciativas en la oferta. En esto tambi\u00e9n fue un obst\u00e1culo el retraso en la adopci\u00f3n y puesta en marcha de los Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral (PNRRI) y los m\u00ednimos avances en las medidas de acceso a tierras del Acuerdo de Paz. <\/p>\n\n\n\n

Construir paz territorial <\/h2>\n\n\n\n

De acuerdo con el Decreto Ley 893 de 2017, \u00fanicamente \u201ca trav\u00e9s de un profundo cambio de las condiciones sociales, econ\u00f3micas, pol\u00edticas y culturales de estos territorios ser\u00e1 posible sentar las bases para la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera, superar las condiciones que prolongaron el conflicto armado y garantizar su no repetici\u00f3n\u201d (Numeral 3.1). A este apartado le subyace que, pese a que existen problemas y demandas sociales cuya soluci\u00f3n implica adoptar pol\u00edticas p\u00fablicas del nivel nacional, para la construcci\u00f3n de paz se requiere la implementaci\u00f3n adecuada del enfoque territorial, que pasa por la garant\u00eda de derechos, pero sobre todo por el reconocimiento de las experiencias y capacidades de quienes viven en las subregiones PDET, as\u00ed como de las trayectorias diferenciadas de las organizaciones sociales: en la forma en que se acompa\u00f1en los procesos propios de ordenamiento del territorio de las comunidades y su comprensi\u00f3n de paz, tambi\u00e9n est\u00e1 el \u00e9xito de la implementaci\u00f3n PDET.<\/p>\n\n\n\n

En este objetivo, el nuevo gobierno enfrenta el aumento de la violencia en las subregiones PDET que, como se coment\u00f3, puede debilitar a\u00fan m\u00e1s la participaci\u00f3n comunitaria o limitar la
materializaci\u00f3n de iniciativas (STCIV, 2021, p. 66). As\u00ed mismo, la pobreza y las brechas siguen siendo amplias: mientras el total nacional de pobreza multidimensional para todo el pa\u00eds estaba en 16,0% \u2014mientras que el dato para centros poblados y rural disperso estaba en 31,1% y para cabeceras en el 11,5%\u2014 (DANE, 2022a), en los municipios PDET la cifra agregada estaba en 28,7%, y en los centros poblados y cabeceras en 38,2% y 21,7%, respectivamente (DANE, 2022b). En este asunto es clave ligar la implementaci\u00f3n de las iniciativas de los PATR a los objetivos de la Reforma Agraria y de la promoci\u00f3n de la producci\u00f3n de alimentos, que se expresaron en el programa de gobierno. <\/p>\n\n\n\n

Los retos son grandes, aun para cuatro a\u00f1os. El nuevo gobierno deber\u00e1 trabajar porque las visiones territoriales de los PDET y las iniciativas, queden incluidas en el PND 2022-2026 y sean respaldadas con presupuesto suficiente. En una perspectiva de corto y mediano plazo, se relacionan algunas de las medidas que el gobierno Petro podr\u00eda adoptar para contribuir a la construcci\u00f3n de paz territorial, a partir del proceso PDET:<\/p>\n\n\n\n