Negociación con ELN: ¿un último impulso hacia el 2025?

A menos de dos años para que finalice el gobierno de Gustavo Petro, resulta pertinente hacer un balance de los desafíos que tiene la negociación con el ELN en el marco de la Paz Total, y señalar algunos elementos a considerar para avanzar en las negociaciones durante el 2025.

EDICIÓN 112 SEP-DIC 2024

La negociación con el ELN ha pasado por bastantes altibajos, suspensión incluida, y sin acabarse del todo. Esto eleva el interés por saber cómo va a continuar durante el 2025. En lo que va del mandato de Petro, las negociaciones han logrado avances significativos frente a otros gobiernos, como la firma del acuerdo de México en marzo de 2023, una hoja de ruta acotada que definió el principio de “implementar lo que se va pactando”; un cese al fuego prolongado; y la firma del acuerdo de participación en mayo de 2024, primer punto de la agenda de México, que se acompañó por un despliegue de participación, en cabeza del Comité Nacional de Participación CNP, para la definición de la metodología.

También se ha acompañado de crisis constantes, que han puesto a tambalear la mesa en más de una ocasión. A los permanentes rifirrafes entre Antonio García y el presidente Petro (vía redes sociales y por fuera de la mesa, pero afectándola), se suman por lo menos tres hechos puntuales: en mayo, la apertura de una negociación en paralelo con el Frente Comunes del Sur de Nariño, quienes terminaron por escindirse del ELN para pactar por su cuenta, mientras el COCE acusa al Gobierno de perfidia; segundo, la no renovación del cese al fuego en agosto, a pesar de los llamados de la sociedad civil y la comunidad internacional para mantenerlo; y en septiembre, el ataque masivo por parte del ELN a una unidad militar en Puerto Jordán-Arauca, que trajo consigo la suspensión de las negociaciones por parte del Gobierno nacional.

Ante esta situación, y mientras se escribe esta nota, aparecieron noticias sobre una propuesta del ELN para destrabar la mesa de negociación. El documento incluye un grupo de principios maximalistas que hablan de la paz como horizonte y de la necesidad de compromisos mutuos, al tiempo que señala puntos concretos bastante interesantes, que comentamos más adelante.

Pese a este llamado, persisten inquietudes sobre cómo sortear los desafíos que rodean la negociación. Entre ellos, nos centraremos en la articulación con la Paz Total, como una apuesta más ambiciosa que, para lo que atañe al ELN, contiene el reto de llevar a término las negociaciones con el Frente Comuneros del Sur y de implementar el Acuerdo Final con las antiguas FARC-EP. Estos retos son importantes, porque no es una articulación fácil, ante la persistencia de lo que denominamos como paces en disputa.

Haremos entonces una síntesis de lo que nos deja el 2024 en la negociación con el ELN, primero desde un lente general sobre estas paces en disputa y la necesidad de solventar líos desde la Paz Total; seguido del recuento sobre la suspensión de los diálogos, la propuesta del ELN para superarla y, por último, señalaremos algunas recomendaciones para las partes, ante un panorama todavía incierto.

“Paces” en disputa

Después de la precaria y focalizada implementación del acuerdo con el Gobierno Duque, se esperaba una mayor profundización con la administración Petro desde la paz total, pero esto no ha sido del todo fácil, por lo que señalamos como la primera de las paces en disputa que afectan la negociación con el ELN. Aunque la implementación del Acuerdo de 2016 esuno de los pilares de la Paz Total desde su formulación, estos dos proyectos de paz no han dejado de competir. Esto sucede en parte, porque persisten apellidos a la paz que las personalizan: “Paz de Santos” vs. “Paz de Petro”. No hemos logrado un sistema de políticas públicas o un verdadero engranaje a la institucionalidad del proyecto de paz, que responda a una visión estatal y a largo plazo.

Sin embargo, la llegada de Juan Fernando Cristo al Ministerio de Interior y su propuesta de Plan de Choque, parecen ser un paso en la dirección correcta. El Gobierno Petro no tiene que inventarse la receta para territorializar la paz, puede apoyarse en los espacios ya creados.

Este llamado no es menor. Profundizar el cumplimiento del Acuerdo de Paz de 2016 es necesario para impulsar las demás negociaciones en curso. De cara a los grupos armados se requiere para producir confianza en la capacidad del Estado de cumplir lo pactado y salvaguardar la integridad de quienes dejen las armas, y de cara a la sociedad civil, serviría como una moneda de cambio para fortalecer el apoyo popular a las negociaciones en curso.

Por su parte, los grupos armados que apuntan a dejar las armas y firmar la paz, también deben beneficiarse de los avances que ha traído el Acuerdo de Paz, lejos de buscar siempre una paz a su medida. Resulta bastante problemático que hablar de la implementación del Acuerdo de Paz genere ruidos en las distintas mesas de negociación, o que los espacios de construcción de paz previos, sean rechazados por los grupos armados.

La segunda paz en disputa, que repercute en la negociación con ELN, es la negociación con el Frente Comuneros del Sur. En su momento generó muchas interrogantes, pues generó una crisis con la mesa nacional del ELN, que señaló al gobierno de actuar con perfidia y fragmentar su organización al abrir una negociación en paralelo con uno de sus frentes. Rápidamente se pasó a la escisión de esta estructura, lo que supondría “libertad” para negociar, sin que esto repercuta en la mesa nacional, pero el ELN ha manifestado su inconformismo.

En su reciente declaración de principios para la negociación, menciona que: “Cada parte asume una sola política frente a este proceso de paz” o que debe haber “buena fe”, al tiempo que alude a “una cláusula sobre incumplimientos” (Reyes, 7 de noviembre de 2024). En definitiva, el tema Comuneros del Sur sigue sobre la mesa.

Mientras tanto, para el gobierno fue una sacudida a la mesa con el ELN, que suscitó la necesidad de celeridad y de mostrar su capacidad para territorializar la paz. Un arma de doble filo, mediante la cual puede el gobierno demostrar un tangible de la Paz Total que, por ahora, tiene muchos frentes abiertos, y pocos o ningún acuerdo alcanzado.

Suspensión del diálogo

El 17 de septiembre, un fuerte atentado del ELN a una base militar en Puerto Jordán (Arauca)[1] condujo al congelamiento de la mesa por orden del presidente Petro. Este congelamiento es un duro  golpe para la Paz Total, pues deja sin claridad el futuro de su proceso de diálogo más avanzado y protagónico. No obstante, a pesar de la suspensión, la mesa no se ha levantado del todo.

La situación puso la pelota en la cancha del ELN y le dio un aire al gobierno, así fuera simbólicamente. Con su decisión, el presidente Petro marcó unas líneas rojas contundentes, en una negociación en la que constantemente se le ha endilgado laxitud con la contraparte. Producto de esto, llama la atención el cambio de tono del ELN, a través del mismo mismo Antonio García, quien pese a ser visto como un constante provocador a la viabilidad de la negociación, señaló que, “aún en medio de las operaciones militares pueden continuarse los procesos de paz, eso han hecho en varios momentos diferentes gobiernos, ahora no puede ser la excepción” (El Espectador, 19 de septiembre de 2024). Y de este llamado, se llega a la ya mencionada declaración del 6 de noviembre por parte de la delegación del ELN, en la que expresan la voluntad de superar “el estado de congelamiento de la mesa” (Reyes, 7 de noviembre de 2024).

Esta disposición habla de una presunta voluntad de paz, enmarcada en la negociación, que puede deberse a lo que múltiples analistas han señalado como una necesidad del ELN por siempre tener una mesa de negociación en curso: las negociaciones son la tribuna desde la cual le habla a sus integrantes y a sus bases. Sin esta, pueden perder mucho protagonismo en la vida política nacional y podrían fácilmente quedar relegados a un problema de múltiples focos regionales.

Por su parte, aun cuando congelar la negociación le sirvió para marcar un precedente, al gobierno tampoco le conviene que la negociación se termine. De todas las negociaciones abiertas en la Paz Total, la del ELN tiene el simbolismo de ser la negociación con la última guerrilla “clásica” de la violencia colombiana. A medida que se acerca el cambio de gobierno, la posibilidad de lograrlo se reduce y la declaración última del ELN no habla aún de firmar un acuerdo con el presidente Petro. No obstante, marca por primera vez un meta para el 2026, de “avanzar lo máximo posible”, y con ello, el ELN por fin parece comprender que su temporalidad es distinta a la de su contraparte. Mientras ellos llevan 30 años de negociaciones consecutivas, al gobierno Petro, el primero de izquierda en el país, le quedan 2 años de mandato, y no es claro que quien le suceda, tenga la misma voluntad de negociar.

¿Qué hacer de cara al 2025?

ELN: reducir la voluntad fragmentada de paz

Esto es imperativo y pasa por dos cosas. La primera, porque aunque no exista un cese al fuego vigente, políticamente hablando las acciones armadas deben ser proporcionales a la voluntad de paz. Y, por ejemplo, el ya mencionado ataque en Puerto Jordán mostró todo lo contrario. Segundo, porque justo en los días que el ELN lanza una declaratoria de principios para destrabar la negociación, realiza un paro armado en el Chocó. Esta fue una maniobra fuertemente criticada por el Alto Comisionado de paz, como agravante de la crisis humanitaria causada por la ola invernal en el departamento: “bastante absurdo en que en medio de unas conservaciones donde se está restableciendo la mesa y en una situación de tragedia, ellos planteen un paro armado” (El Tiempo, 10 de noviembre de 2024).

Aunque la delegación del ELN insiste en representar la totalidad de la organización en su voluntad de paz, no deja de ser llamativo que no es la primera vez que el Frente de Guerra Occidental declara un paro armado en Chocó mientras la mesa nacional busca avances significativos. Lo mismo aplica para Arauca. Tristemente, el atentado del pasado 17 de septiembre no es innovador para el comportamiento del Frente de Guerra Oriental, que desde el 2019 no ha dudado en expresar, de manera violenta, sus reparos frente a la negociación.

La distribución de poder entre los Frentes del ELN, hace muchos años no es equitativa, así como tampoco podemos dejar de señalar una relación entre la voluntad de paz que tienen las estructuras armadas y su posición en el conflicto armado. Parece ser que quienes tienen una posición más débil en el control territorial y económico son quienes están más comprometidos con la paz (o por lo menos tienen más incentivos para estarlo) y viceversa[2].

Gobierno: cumplir o cumplir

Este también es un imperativo en dos niveles: nacional y regional. Ya señalamos la necesidad de acelerar la implementación del Acuerdo de Paz del 2016, para crear mejor posibilidades en la negociación con el ELN y otros. Pero también, aunque suene paradójico, al gobierno le conviene sacar con éxito la negociación e implementación de la “maqueta de paz” que se propone con Comuneros del Sur en Nariño. Con esta negociación, el Gobierno se juega la credibilidad en su capacidad de implementación rápida y efectiva, en un contexto que tiene mucho a su favor: una estructura guerrillera acotada, a diferencia de un grupo con despliegue nacional; la personalización de un Alto Comisionado para la paz que se abandera de la situación; un gobernador y un grupo de alcaldes que apoyan el despliegue (aún a costa de jugarse su capital político local); y una sociedad civil esperanzada en ver materializadas un cúmulo de transformaciones territoriales.

De salir mal, se enviaría una pésima señal a todos los actores involucrados en la construcción de paz en Colombia, pero también, paradójicamente, al mismísimo ELN a nivel nacional (y también a los demás grupos con los que negocia), que vería una razón adicional para desconfiar. Esta propuesta ha sido inquietante ante la necesidad de darle una cara regional a la paz, pero no todo proceso de regionalización se traduce en una fórmula mágica con resultados inmediatos. Sin embargo, en lo que respecta a Comuneros del Sur, para el 2025 al gobierno no le queda más que pasar de una “maqueta de paz”, a un despliegue efectivo que se traduzca en un “edificio de paz” o la construcción que quepa en la metáfora.

No descuidar la seguridad

En la Paz Total siempre ha sido problemático que las negociaciones y ceses al fuego entre el gobierno y algún grupo armado, no sea condición suficiente para reducir la violencia, porque persisten las confrontaciones entre ellos mismos. De ahí que esta política de negociación amplia deba acompañarse de una estrategia de seguridad efectiva, que contenga los daños que ocasionan las disputas entre organizaciones armadas.

Volviendo a Arauca como escenario lastimosamente protagónico, no se puede pasar por alto que el pasado 30 de octubre, las disidencias de las FARC (Estado Mayor Central-EMC) declaró la guerra al ELN en el departamento. Se despierta así el fantasma de la guerra entre las FARC-EP y el ELN en Arauca entre el 2006 y 2009. Una confrontación directa que, además contó con el asesinato masivo de liderazgos sociales que cada guerrilla asumió como base social de su contraparte.

Para entonces ,dicha confrontación se solventó con un pacto entre las dos guerrillas y manuales de convivencia locales, en los que se proponía la no repetición de una escalada de este tipo. Pero el surgimiento de las disidencias puso en duda la firmeza de dichos pactos, al punto que a noviembre de 2024, la disputa entre las disidencias y ELN en la zona trajo consigo combates, asesinatos, desplazamientos masivos y sus respectivas crisis humanitarias (Infobae, 2 de noviembre de 2024).

Referencias

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[1] El ataque dejó 28 soldados heridos, de los cuales 2 fallecieron (El País, 17 de septiembre de 2024).

[2] Como lo señala un informe realizado por el CINEP/PPP: “El FGO se concibe como un actor con fuerza militar, y por ende económica, que lo vuelve clave para negociar y hablar de paz con la guerrilla.” (Cinep, 2023).