Balance y aprendizajes de las mesas de paz urbana

Las mesas de paz urbana constituyeron una novedad dentro de la larga tradición de procesos de paz en Colombia al involucrar organizaciones criminales que presentan similitudes pero también desafíos distintos a las negociaciones con grupos insurgentes. Más allá de calificarlas como un éxito o un fracaso, ¿qué aprendizajes dejó este esfuerzo por abordar las violencias crónicas urbanas mediante mesas públicas y visibles?

Las mesas de diálogo socio jurídico en Buenaventura, Quibdó y Medellín fueron un componente innovador de la política de Paz Total. Aunque había experiencias relevantes en otros lugares del mundo que podían orientar diálogos con actores criminales en espacios urbanos, no existía un acerbo metodológico ni conceptual claro para procesos de este tipo. En Colombia, además de la figura de sometimiento a la justicia que se ha usado para desactivar individualmente a actores violentos asociados el narcotráfico, han existido procesos públicos de pacificación con grupos criminales, sobre todo en Medellín, donde ha participado el Gobierno nacional (como las negociaciones con Milicias en 1994) y local (como los pactos facilitados desde la Asesoría de Paz y Convivencia en los 90). También hay una historia de pactos humanitarios impulsados por la sociedad civil en las tres ciudades, además de múltiples pactos de colusión privados, entre actores políticos y criminales. Así, la novedad de las mesas urbanas residió en su carácter público, simultáneo, deliberativo, comprehensivo, explícito como política de paz y dirigido desde el ejecutivo, así como en su reconocimiento de la escala y complejidad de la violencia urbana.

Aspectos metodológicos de la paz urbana

Las mesas urbanas crearon espacios importantes de deliberación, pero también mostraron la necesidad de una metodología con objetivos, diagnósticos y protocolos claros, que reconozca las necesidades e historias particulares de cada territorio, y que establezca estrategias de comunicación y evaluación claras.

La mesa de Buenaventura se inauguró el 18 de julio de 2023, con representantes de las bandas Shottas y Espartanos. La de Medellín incluyó aproximadamente 12 estructuras (la mayoría encapsuladas bajo la etiqueta de la Oficina de Envigado, representadas por una vocería conjunta) y fue inaugurada el 27 de abril de 2023. La de Quibdó incluía a las estructuras de Los Locos Yam, Los Mexicanos y RPS, y se inauguró en agosto de 2023. El Gobierno incluyó entre sus delegados políticos locales y representantes de la sociedad civil. La inclusión de representes de víctimas del conflicto y de sociedad civil de base fue una característica muy positiva de las mesas. Sin embargo, a pesar del conocimiento de las dinámicas locales de varios delegados, los equipos del Gobierno no contaron desde el inicio con diagnósticos detallados del panorama de las economías ilícitas, o de las organizaciones armadas, su presencia territorial y sus dinámicas. Estos diagnósticos hubieran facilitado entender, por ejemplo, por qué era más fácil encontrar voceros de los grupos en Medellín que en Buenaventura y Quibdó, y diseñar estrategias que consideraran las historias de conflicto en cada ciudad.

En Buenaventura y Quibdó las disputas entre guerrillas, fuerza pública y paramilitares se conectaron tardíamente con bandas urbanas locales; así, las dinámicas nacionales dominaron hasta principios de los 2000. En la actualidad el panorama de bandas locales es fragmentado y cambiante, con tradiciones cortas, miembros más jóvenes y disputas territoriales frecuentes. En ambos casos, grupos con alcance nacional como el Clan del Golfo/AGC/EGC y el ELN siguen fuertes, pero en Buenaventura hay más influencia del narcotráfico internacional. En Medellín, por el contrario, las dinámicas del conflicto nacional se conectaron a estructuras criminales locales activadas por el Cartel de Medellín desde los 80, y los paramilitares lograron consolidar su poder tempranamente. Hoy día no hay un monopolio criminal, pero sí hay una criminalidad jerárquica, influenciada por legados paramilitares, que controla una red de estructuras urbanas, que gobierna intensamente a las comunidades, pero que ha reducido el uso de formas letales de violencia.

La aproximación inicial del Gobierno nacional y del primer comisionado de paz Danilo Rueda fue que los procesos fueran dictados desde lo local, tal vez subestimando esta complejidad de la criminalidad. La falta de protocolos claros creó un espacio importante para guiar los procesos localmente, pero también implicó desafíos técnicos y políticos que sobrepasaban la capacidad de los delegados, en un contexto de inseguridad jurídica dada la falta de una nueva ley de sometimiento a la justicia que solo podía aprobarse a nivel nacional.

La llegada de Otty Patiño como consejero comisionado de paz a finales del 2023 en un principio no benefició a las mesas urbanas, pues no eran su prioridad, aunque luego ayudó a establecer objetivos estratégicos comunes a todos los procesos. El hecho de que los delegados del Gobierno no fueran ejecutores de política pública reflejaba la esencia de las mesas como espacios deliberativos, pero creaba limitaciones en su funcionamiento. A pesar de dichas limitaciones, las mesas activaron diálogos locales que se expandieron más allá de las mismas. Los delegados del Gobierno lograron articularse con ministerios para activar proyectos enfocados en la transformación socioeconómica de los territorios y en desmantelar delitos como la extorsión y el reclutamiento de menores. Por ejemplo, las mesas articularon sus diagnósticos con programas como Jóvenes en Paz del ICBF, Barrios en Paz del Ministerio de Vivienda, o Mochila Atrapa Sueños para promover arte y cultura juvenil en Quibdó. En Medellín se iniciaron programas piloto para reducir la extorsión y la venta de drogas en espacios escolares.

El impacto del balance de poder de los grupos armados en la negociación

En las tres ciudades se redujeron varios delitos (homicidios, desapariciones, violencia sexual), aumentaron otros (extorsiones y hurtos) y hubo más variabilidad en Buenaventura y Quibdó que en Medellín. Esto refleja cómo el número de grupos y su nivel de consolidación afecta el funcionamiento de negociaciones. Un proceso exitoso requiere considerar estos balances de poder.

La fragmentación de grupos criminales y del Estado dificulta los procesos de paz. En Medellín, donde la criminalidad es organizada y cohesionada, los grupos criminales pueden monitorear compromisos e imponer disciplina más fácilmente que en Buenaventura y Quibdó, donde hay más disputas, más actores y menos consolidación interna en los grupos. Los niveles iniciales de violencia eran más altos en Buenaventura y Quibdó y por ello las reducciones de violencia fueron más grandes allí, pero también más inestables.

La tabla 1 presenta un análisis estadístico simple que evalúa si la existencia de las mesas se asoció con el número de homicidios, desapariciones, hurtos, delitos sexuales, extorsiones y capturas, comparando las ciudades y meses donde estuvo vigente una mesa con aquellas donde no hubo mesa, en un universo de 12 ciudades, desde enero de 2020 a diciembre de 2025. Los resultados sugieren que, durante los meses en los que las mesas de diálogo estuvieron vigentes, homicidios, delitos sexuales y desapariciones se redujeron, pero no de manera estadísticamente significativa.

Un riesgo en una negociación es que los delitos visibles como el homicidio sean reemplazados por violencias menos visibles como la desaparición (Cruz y Durán-Martínez, 2016). El análisis sugiere que las mesas no aumentaron la desaparición. Otro riesgo de las negociaciones (y una crítica repetida a la Paz Total) es que el poder y la gobernanza de los grupos criminales puede aumentar, mientras que el Estado disminuye su acción policial. Los resultados sugieren que las mesas no redujeron las capturas, por el contrario, las aumentaron, aunque el efecto no es estadísticamente significativo. El efecto más preocupante en las ciudades en que hubo mesas fue el incremento en hurtos y extorsiones, lo cual puede reflejar un aumento de la gobernanza criminal. Antes de la instalación de las mesas, los niveles de extorsión ya eran bastante altos. La reducción de este delito entró en las discusiones de las mesas y llevó al reconocimiento público de dinámicas de gobernanza criminal que, aunque han existido por más de 10 años, no habían sido abiertamente reconocidas. En las tres ciudades, la extorsión presenta bajos niveles de variabilidad en comparación con otros delitos, lo cual sugiere que, si bien las mesas no redujeron este problema, tampoco fueron la única causa del aumento. De todos modos, es un resultado preocupante.

Tabla 1. Impacto de las mesas socio jurídicas — Análisis comparativo de 12 ciudades

La tabla 2 compara la variación de cada delito, únicamente en las tres ciudades, durante los 24 meses antes y después de la instalación de las mesas, y calcula el promedio de variación porcentual mes a mes de cada delito. Los resultados muestran una reducción en casi todos los delitos en las tres ciudades, y también diferencias interesantes. Por ejemplo, en Buenaventura se redujeron todos los delitos; en Quibdó se redujeron más claramente homicidios y desaparición, pero no violencia sexual. Los arrestos se redujeron ligeramente en las tres ciudades. Mes a mes, hay variaciones menos significativas en Medellín que en Buenaventura y Quibdó, lo cual es consistente con su estructura de poder criminal más estable y cohesiva. Los análisis de las tablas 1 y 2, leídos conjuntamente, sugieren que la variación en cada ciudad —positiva o negativa— no se puede atribuir inmediatamente a la existencia de las mesas sin examinar dinámicas locales. Los análisis estadísticos son cruciales pero no capturan completamente dinámicas locales finas y evoluciones de largo plazo.

Tabla 2. Evolución de Delitos en Medellín, Buenaventura y Quibdó

La correlación de fuerzas en el Estado

Un obstáculo para las mesas fue la falta de una estructura institucional y de coordinación. El éxito de una negociación depende no sólo de negociar con estructuras criminales o armadas, sino de coordinar sectores y niveles de poder estatal.

Un factor clave en cualquier negociación es la correlación de fuerzas en el Estado, y la coordinación con alcaldes, Policía, Fiscalía y otras autoridades estatales. La Paz Total no se pensó reconociendo los desafíos de fragmentación y de colaboración que existen al interior del Estado. Primero, las administraciones locales no se incluyeron claramente en el diseño metodológico, lo cual llevo a que incluso alcaldes cercanos al Gobierno central estuvieran relativamente separados del proceso en un inicio. A medida que avanzaron, los diálogos se beneficiaron de alcaldes más cercanos a procesos de pacificación, como pasó en Buenaventura durante la primera parte del proceso (antes de las elecciones de octubre de 2023), y tuvieron más choques con alcaldes propensos a políticas de mano dura, como el caso de Medellín después de la elección de Federico Gutiérrez.

En segundo lugar, colaboración cercana con la Policía y la Fiscalía para reducir capturas de bajo nivel y mantener acción firme contra delitos graves y violaciones a compromisos era vital. La relación con la Fiscalía a nivel nacional y local fue inestable, mientras que, por ejemplo, una colaboración cercana del coronel de la Policía fue beneficiosa en el caso de Quibdó y facilitó capacitaciones a la Policía conectadas con el contexto de la mesa.

En tercer lugar, la composición de las mesas fue importante para su evolución: las mesas más inestables, como la de Quibdó, retardaron los procesos, mientras que, por ejemplo, en Medellín el liderazgo de la senadora Isabel Zuleta, cercana del Gobierno, dio más estabilidad al equipo, aunque también hizo que se concentrara poder en una figura que no era percibida como neutral. Finalmente, la falta de una infraestructura institucional para coordinar acciones hizo que los delegados buscaran esta coordinación de manera ad-hoc. Sin embargo, el proceso mismo creo aprendizajes importantes de coordinación institucional.

El desafío de la temporalidad

Las mesas lograron avanzar programas y discusiones orientadas a solucionar causas estructurales de violencia de largo plazo. Coordinar objetivos de corto y largo plazo en diálogos urbanos es crucial, pues estos objetivos pueden llegar a ser contradictorios y requieren una planeación realista.

El desafío de la temporalidad se refiere a que las causas económicas, sociales, políticas y culturales de la criminalidad funcionan en una temporalidad diferente a las causas de variaciones de la violencia en el corto plazo: puede ser relativamente más fácil reducir homicidios que cambiar condiciones de marginalización. Las mesas consideraron esto al poner énfasis en transformaciones sociales, y al impulsar programas para reducir extorsión o reclutamiento, aunque sin una metodología clara. Si bien estos programas no fueron publicitados y sus efectos no son claros en el corto plazo, sí pueden serlo en el largo plazo.

Otra razón de este desafío de la temporalidad es que, cuando un grupo está consolidado, su desmantelamiento puede ser contraproducente en el corto plazo. Este es un dilema en Medellín, donde los grupos ejercen tal control que el desmantelar jerarquías puede llevar a que otros grupos copen ese espacio violentamente. Finalmente, el desafío también existe porque, si bien la marginalización es un elemento clave en la reproducción de la ilegalidad y la violencia —sobre todo en ciudades con niveles extremos de pobreza y marginalización como Buenaventura y Quibdó—, a nivel individual tanto el ingreso como la desvinculación de un grupo armado son procesos complejos. La avaricia o la falta de dinero son razones importantes para unirse a grupos criminales, pero también son importantes los deseos de poder y reconocimiento social, y la falta de confianza en la ley y en el Estado. Esto hace que dejar un grupo criminal sea un proceso inestable, caracterizado por salidas parciales y lazos residuales (Pyrooz, Decker y Webb, 2014), que requiere intervenciones comprehensivas y un tiempo amplio (Wessells, 2006).

El desafío de la politización

Dialogar públicamente implica costos y riesgos políticos, porque el proceso puede ser percibido como un factor que politiza y fortalece a los actores armados, o incluso conducir a ello. Sin embargo, las mesas urbanas desafiaron una tradición larga de pactos a la sombra, bien sea con fines humanitarios o corruptos, para reducir violencia, que fortalecen a los grupos —como ha ocurrido en Medellín— pero sin buscar la forma de desmantelarlos.

El desafío de la politización se refiere a que las negociaciones activan procesos de aprendizaje en los grupos armados y en el Estado, y esto las hace costosas políticamente y riesgosas si no se llevan a término. Los grupos armados pueden hacerse más conscientes de su capacidad para regular violencia y extraer concesiones del Estado, lo cual tiene consecuencias positivas y negativas.

En el curso de las mesas de paz, los grupos articularon de manera más frecuente ideas sobre su poder en la comunidad, así como discursos frente a temas como el derecho internacional humanitario. Sin embargo, la politización no surge solo de la negociación. Precisamente, uno de los avances de las mesas fue llevar a muchos actores a reconocer públicamente que los grupos criminales regulan la vida de las comunidades desde mucho antes de los diálogos. En Medellín, la gobernanza consolidada, pactos privados entre Estado y grupos, y los discursos de paz han existido por más de una década en los grupos criminales. En Buenaventura, si bien la gobernanza es inestable y fragmentada también está muy arraigada. En este contexto, los procesos de diálogo pueden llevar a que, al reconocer públicamente esa realidad, los grupos perciban que proteger a las comunidades y reducir la violencia y la explotación los beneficia, como se ve en comunicados de los grupos en Quibdó durante el curso de las mesas. Sin embargo, si en el largo plazo los grupos no se reducen o desmantelan, el poder criminal se puede profundizar.

Por último, la politización surge del uso de la negociación con fines políticos. Esto tampoco es resultado exclusivo de la negociación, pero sí dificulta su evaluación objetiva: mientras el Gobierno ha evitado un balance autocrítico, la oposición ignora matices de los procesos para favorecer sus agendas políticas.

Conclusión

Las mesas urbanas tuvieron muchos tropiezos y, sin un norte o estrategia de comunicación clara, se hicieron un blanco fácil de críticas, y su balance se ha enmarcado en un rechazo amplio a la Paz Total, sin considerar las particularidades de estos procesos urbanos. Los datos sugieren que la evaluación es menos negativa y más compleja de lo que se asume, pero también con aspectos problemáticos. El no haber llegado a acuerdos finales hace que los avances sean frágiles, sobre todo si se reemplazan con políticas de seguridad radicalmente represivas. No obstante, la construcción de paz es un proceso largo y, en contextos complejos, mantener elementos no tradicionales de diálogo, de la mano de políticas tradicionales policiales mesuradas y bien pensadas, puede ayudar a desenmarañar los nudos gordianos de la reproducción de la violencia. Pensar la paz urbana no sólo desde un deseo normativo sino con un plan estratégico claro sigue siendo la tarea pendiente y el aprendizaje de las mesas en los últimos dos años es importante para lograr ese objetivo.

Referencias

• Cruz, J. M. y Durán-Martínez, A. (2016). Hiding violence to deal with the state: Criminal pacts in El Salvador and Medellín. Journal of Peace Research, 53(2), 197–210.
• Pyrooz, D. C., Decker, S. H. y Webb, V. J. (2014). The ties that bind: Desistance from gangs. Crime & Delinquency, 60(4), 491–516.
• Wessells, M. G. (2006). Child soldiers: From violence to protection. Harvard University Press.

1. Este análisis está basado en entrevistas y recolección de datos en las tres ciudades dentro de un proyecto en curso sobre procesos de negociación con actores criminales en varios países de Latinoamérica, financiado por la Harry Frank Guggenheim Foundation. ↩︎

Imagen de encabezado: A las plazas por las víctimas, 09 de abril de 2026. Fotografía de Presidencia de la República.