La transformación institucional comienza por imaginar que el Estado puede operar de otra manera. Esa capacidad de “imaginación institucional” permitió al Gobierno de Gustavo Petro concebir una Jurisdicción Agraria que reconfiguró el debate sobre la justicia agraria en Colombia.

Las transformaciones estructurales del Estado ─aquellas que modifican su arquitectura institucional y redefinen la manera en que este ejerce sus funciones─ requieren de una fuerte imaginación política e institucional. Los reformistas deben ser capaces de identificar las posibilidades contenidas en los arreglos sociales existentes y concebir alternativas que permitan reorganizar la vida política y social (Castoriadis, 1997; Unger, 1998).

Precisamente, porque las instituciones distribuyen poder, asignan competencias y moldean la actuación del Estado, las disputas sobre su diseño legal suelen ser profundamente controvertidas y objeto de intensa competencia política (Ingram y Kapiszewski, 2019). Por ello, la imaginación para el cambio institucional deberá encontrar formas de superar estos retos.

Este artículo ofrece una reflexión sobre la imaginación institucional que orientó la propuesta del Gobierno de Gustavo Petro (2022-2026) para la creación de la Jurisdicción Agraria y, con ello, materializar uno de los compromisos de la Reforma Rural Integral del Acuerdo de Paz. Aquí argumento que fue precisamente la capacidad de imaginar un Estado que operara de manera distinta la que permitió al Gobierno de Petro distanciarse de las rutas trazadas por sus antecesores y abrir nuevas posibilidades sobre las formas de operación de la justicia agraria.

¿Qué significa imaginar una Jurisdicción Agraria para Colombia?

Imaginar la Jurisdicción Agraria colombiana implica abrir una conversación sobre las condiciones y desafíos sociales y territoriales, y las políticas que hacen posible el ejercicio y goce de la justicia, por ejemplo: la dispersión de la población rural, las dificultades de acceso derivadas de la geografía, la precariedad histórica de la presencia institucional del Estado y la persistencia de economías y grupos armados ilegales que, en distintos territorios, han configurado órdenes alternativos de regulación y autoridad (Arjona, 2016; Gutiérrez, 2022).

Esta reflexión debe partir, además, de una constatación histórica: las disputas relacionadas con la tenencia, la propiedad y, en general, el control sobre la tierra constituyen uno de los factores centrales en el origen, desarrollo y persistencia del conflicto armado colombiano (Gutiérrez Sanín, 2016, 2025).

No en vano, desde la década de 1930, los Gobiernos liberales impulsaron la creación de mecanismos de justicia especializados para atender los conflictos del campo. Como resultado de esos esfuerzos, se establecieron juzgados agrarios en 1936 y, posteriormente, en 1989. Sin embargo, ambas experiencias fueron desmanteladas pocos años después de haberse creado^[1], dejando al campo colombiano y a los sujetos de la ruralidad sin sistemas de justicia especializados.

Imaginar una Jurisdicción Agraria en este contexto supone definir, al menos, dos objetivos que deben orientar su diseño institucional. El primero consiste en hacer efectivo el derecho de acceso a la justicia para las poblaciones rurales y campesinas. Aunque el Estado social de derecho reconoce la justicia como un derecho fundamental universal, la experiencia histórica colombiana demuestra que este mandato no se ha materializado de manera equivalente en el mundo rural.

Las cifras sobre despojo de tierras ─mucho del cual ocurrió mediante mecanismos legales y a través de canales institucionales (Peña-Huertas et al., 2017)─ evidencian la insuficiente capacidad del sistema judicial para garantizar la protección de los derechos de propiedad del campesinado. En este sentido, la creación de una jurisdicción especializada debe orientarse a cerrar la brecha entre el reconocimiento formal del derecho y su garantía efectiva^[2].

El segundo objetivo consiste en ampliar la presencia territorial de las instituciones de justicia para atender la demanda derivada de la conflictividad agraria y garantizar la protección de los derechos de propiedad. Así, imaginar un sistema de justicia concebido a partir de variables agrarias^[3] constituye una oportunidad para configurar una forma específica de presencia estatal^[4] en territorios donde, históricamente, otras formas de autoridad han desempeñado funciones de regulación y decisión sobre los conflictos sociales^[5].

Así las cosas, imaginar una Jurisdicción Agraria para Colombia pasa por concebir nuevas formas de administrar justicia; también de redefinir la manera en que el Estado se relaciona con la ciudadanía, reconoce y protege los derechos de propiedad agraria y tramita los conflictos sobre la tierra y las relaciones de producción agropecuaria, en territorios históricamente marcados por la desigualdad, la exclusión institucional y la violencia.

De lo imaginable a lo tangible

Entre la firma del Acuerdo de Paz y la llegada del Gobierno Petro, el Congreso de la República ya había discutido al menos cuatro propuestas orientadas a establecer una Jurisdicción Agraria^[6]. Estas iniciativas, sin embargo, mantenían la arquitectura tradicional del sistema judicial al ampliar las estructuras burocráticas existentes y adaptar procedimientos ya consolidados.

El Gobierno Petro planteó una alternativa institucional distinta. Bajo la interpretación de que el Acuerdo Final de Paz exigía la creación de una “Jurisdicción Agraria” y no una especialidad, impulsó una reforma constitucional dirigida a establecer un sistema judicial autónomo, independiente de las otras jurisdicciones existentes, con órganos propios de gobierno y cierre.

La idea más ambiciosa fue la de la creación de una corte de cierre para resolver dos problemas estructurales de la administración de justicia: primero, la fragmentación de competencias entre distintas jurisdicciones ─ordinaria y contencioso-administrativa─ encargadas de conocer controversias agrarias; segundo, la unificación de las interpretaciones judiciales sobre el régimen agrario.

El Congreso abandonó este diseño en las últimas etapas del trámite legislativo, pese a que el Gobierno mantenía la coalición mayoritaria que le permitió, en últimas, la aprobación de la enmienda constitucional. Fue la oposición manifiesta de la Rama Judicial^[7] lo que impidió crear un órgano de cierre que realmente dotara de autonomía la nueva jurisdicción^[8].

El resultado fue un diseño institucional híbrido, en el que las competencias de cierre quedaron distribuidas entre la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, configurando una jurisdicción bicéfala ─y sui géneris respecto de cualquier otro sistema judicial en el mundo─. Correspondería entonces a la reglamentación posterior definir cómo funcionaría la coordinación entre estos dos órganos dentro de una jurisdicción nueva.

Pese a ello, la reforma constitucional dejó margen para que el Gobierno continuara imaginando cómo materializar los objetivos de ampliar el acceso a la justicia y fortalecer la presencia territorial del Estado. La posterior expedición de la ley estatutaria reglamentaria de la Jurisdicción (Ley 2570 de 2026) concretó esa visión mediante un diseño institucional centrado en jueces agrarios de circuito con competencia para administrar justicia de manera itinerante en un conjunto de municipios^[9].

Además, creó tribunales agrarios de distrito, independientes de los ya existentes en las otras jurisdicciones, definidos a partir de variables poblacionales y territoriales. Con ello, se abrió la posibilidad de configuración de un nuevo mapa judicial ─y una nueva forma de presencia estatal─ que rompe con el criterio predominante en las demás jurisdicciones, donde la distribución de los despachos responde principalmente a la carga de trabajo y al volumen esperado de procesos. Finalmente, la ley estableció requisitos específicos para los futuros jueces, como la experticia en asuntos agrarios y ambientales. Esto activó procesos de formación y especialización al interior de la rama judicial.

Los bloqueos concretos surgieron al momento de definir las reglas de funcionamiento de la Jurisdicción Agraria. Fue durante el trámite de la ley ordinaria, encargada de regular sus competencias y procedimientos, donde el Gobierno encontró las mayores resistencias.

Límites de la imaginación institucional

El Gobierno radicó la ley ordinaria en dos ocasiones. La primera, durante la legislatura 2023-2024, con el propósito de tramitarla de manera paralela a la ley estatutaria. Este proyecto fue archivado al no superar el mínimo de debates requerido antes del cambio de legislatura. La segunda versión, que conservaba el espíritu de la primera, fue presentada en la legislatura 2024-2025. Esta también fue archivada después de dos legislaturas.

A lo largo de los tres años de discusión del proyecto ordinario, se hicieron visibles dos posiciones sobre el diseño de la jurisdicción que explican buena parte de las dificultades para materializar el proyecto institucional imaginado por el Gobierno. La primera relacionada con una visión continuista de la administración de justicia, según la cual la nueva jurisdicción debía alterar lo menos posible las reglas y prácticas del sistema judicial existente. Desde esta perspectiva, se cuestionaron mecanismos como la itinerancia judicial, la flexibilización de las reglas de notificación y prueba, y la incorporación de enfoques diferenciales en los trámites judiciales.

Asimismo, se puso en entredicho el derecho agrario como un campo jurídico especializado, privilegiando una aproximación estrictamente civilista y propia del derecho privado. Ello se reflejó en el rechazo al uso de principios y categorías propias del régimen agrario, desconociendo su plena vigencia en el ordenamiento jurídico y su importancia para atender las particularidades de las relaciones agrarias y las asimetrías que justifican un tratamiento jurisdiccional especializado de estos conflictos y de los usuarios de la justicia agraria.

La segunda expresaba una visión del papel de los jueces como instancia de control sobre la implementación de la reforma agraria. Su principal manifestación fue la resistencia a devolver a la Agencia Nacional de Tierras las competencias administrativas para adelantar los procedimientos de clarificación, identificación y recuperación de baldíos, facultades que el Decreto Ley 902 de 2017 había trasladado a los jueces.

Para el Gobierno, la judicialización de procedimientos concebidos originalmente como administrativos restringía la capacidad de la administración para ejecutar la reforma agraria y recuperar las tierras baldías ocupadas y concentradas en contravía de la ley. Para sus opositores, mantener esas competencias en cabeza de los jueces constituía una garantía indispensable para la protección de los derechos y el cumplimiento del Acuerdo de Paz (Parada-Hernández, en prensa).

Estas posiciones encontraron eco entre los congresistas de oposición, quienes además contaron con el respaldo de los gremios económicos, especialmente la SAC y la ANDI, cuyo cabildeo en el Congreso llegó incluso a frustrar acuerdos previamente alcanzados con el Gobierno. A ello se sumó la intervención de las altas cortes, particularmente de la Corte Suprema de Justicia, que mediante conceptos oficiales remitidos al Congreso ─aunque sin carácter vinculante─ respaldó varias de las críticas formuladas al proyecto^[10].

La capacidad de estos actores para incidir en el trámite legislativo también estuvo favorecida por la fragmentación de la coalición de Gobierno. Los constantes cambios ministeriales^[11] y las crecientes tensiones del Ejecutivo con el Congreso y con la Rama Judicial dificultaron la continuidad de las negociaciones políticas, erosionando progresivamente las mayorías necesarias para sostener el diseño institucional originalmente propuesto.

Imaginar la justicia agraria en la “patria milagro”

El proyecto de ley ordinario finalmente se archivó en junio de 2026 y la Jurisdicción Agraria quedó sin herramientas para operar. Esto fue el resultado de una multiplicidad de factores, algunos de los cuales se exponen aquí de manera sucinta y que requieren una mayor reflexión. No obstante, lo expuesto revela algunas de las restricciones que enfrenta la imaginación institucional cuando busca transformar estructuras estatales profundamente consolidadas.

La experiencia de la Jurisdicción Agraria de los últimos 4 años muestra que el horizonte de lo políticamente posible se amplió. Una característica del Gobierno de Gustavo Petro fue, justamente, plantear reformas ambiciosas, aun cuando muchas de ellas terminaran siendo aprobadas solo de manera parcial. No obstante, como sugerí al inicio del texto, esas reformas parciales modifican el terreno sobre el que se desarrollarán las disputas futuras.

Por ejemplo, elevar el debate sobre la Jurisdicción Agraria al plano constitucional, y no sólo a un desarrollo legal, permitió consolidar la idea de que los conflictos agrarios justifican una estructura judicial distinta a la concebida en 1991. Asimismo, se abrió el debate sobre su autonomía y especialización para responder de manera clara a dos objetivos básicos del Estado social de derecho: fortalecer la presencia territorial del Estado, para ampliar la provisión del servicio público de la administración de justicia a las zonas rurales, y garantizar el acceso a la justicia de las poblaciones campesinas para la defensa de sus derechos de propiedad agrios.

El caso también deja una enseñanza más amplia sobre las posibilidades de la transformación judicial en Colombia. La discusión legislativa evidenció que no existe reforma de la justicia ─por limitada que sea─ que pueda prosperar sin algún grado de aceptación de la Rama Judicial. Las altas cortes demostraron no ser únicamente intérpretes o guardianas del orden jurídico; son también actores con capacidad para moldear, respaldar o bloquear proyectos de transformación institucional. Como cualquier otro actor político, las altas cortes incurren en prácticas de cabildeo y defienden intereses tanto materiales como ideacionales (Ingram, 2012; Parada-Hernández, 2026).

Es posible anticipar que el futuro de la Jurisdicción Agraria dependerá de la imaginación institucional que oriente al nuevo gobierno “milagro”. Si quienes durante el debate legislativo defendieron una visión más restrictiva de la jurisdicción pasan ahora a integrar la coalición del nuevo gobierno, es razonable esperar una concepción menos ambiciosa de los objetivos que esta buscaba materializar en el marco del Acuerdo de Paz.

Ello podría traducirse en un diseño institucional con menor capacidad para ampliar el acceso a la justicia y fortalecer la presencia territorial del Estado. También podría dar lugar a una jurisdicción que, en vez de facilitar la implementación de la reforma agraria, termine actuando como un factor de ralentización o bloqueo de los procesos redistributivos. Un tercer escenario, igualmente plausible, es la inacción: mantener una Jurisdicción Agraria reconocida constitucionalmente, pero sin el desarrollo normativo e institucional que requiere para hacerla operativa.

Ante estos escenarios, la continuidad del proyecto dependerá en buena medida de quienes permanecen por fuera de la coalición de Gobierno. Corresponderá a las organizaciones campesinas, a los movimientos sociales, a la academia y a los demás actores comprometidos con la Reforma Agraria y el Acuerdo de Paz mantener viva la imaginación institucional que hizo posible concebir una justicia agraria distinta y llevar esas demandas al escenario de negociación con el nuevo gobierno. Porque las reformas institucionales no se sostienen únicamente en las normas que las crean, sino también en la capacidad de preservar el horizonte político que les da sentido.

Referencias

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[1] La Ley 200 de 1936 creó los primeros juzgados de tierras para conocer de los conflictos relacionados con la posesión agraria y los lanzamientos por ocupación de hecho. Estos fueron derogados por la Ley 4 de 1943. Décadas después, la Ley 30 de 1988 facultó al Gobierno para crear la jurisdicción agraria, establecida mediante el Decreto 2303 de 1989. Aunque comenzó a operar, fue desmantelada en la práctica y finalmente derogada por el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012) (ver Martin Peré, 2016; Marulanda, 1989; Parada-Hernández, 2026).

[2] Esto exige trascender los esquemas convencionales de administración judicial y adecuar el proceso a las condiciones reales en las que vive el campesinado. Ello implica incorporar mecanismos como la itinerancia judicial, flexibilizar las reglas de notificación y práctica de pruebas y dotar a los jueces de herramientas para adaptar el trámite a las condiciones geográficas, sociales y culturales del campo colombiano.

[3] Las variables agrarias pueden referirse a ese conjunto de elementos que hacen característicos las relaciones de naturaleza agraria, en particular aquellos relacionados con los bienes agrarios, los sujetos que participan en las relaciones agrarias y las actividades económicas y sociales propias del ámbito rural y de las actividades agropecuarias. Estas variables justifican un tratamiento jurisdiccional diferenciado frente a otras formas de conflictividad (Ulate Chacón, 2020; Zeledón, 1980; Zeledón, 1978).

[4] En la literatura sobre construcción de Estado, la capacidad estatal ha sido entendida principalmente en términos del monopolio del uso legítimo de la fuerza y la consolidación de organizaciones burocráticas capaces de ejercer autoridad sobre un territorio (Mann, 1986; Tilly, 1975; Weber, 1978). Menos atención han recibido las instituciones de justicia que son las llamadas a tramitar pacíficamente los conflictos, garantizar derechos y producir confianza en el orden jurídico.

[5] Esta concepción se encuentra estrechamente vinculada con la idea de “paz territorial” imaginada por los arquitectos del Acuerdo Final de Paz, según la cual la consolidación de la paz requería, además del silenciamiento de las armas, el fortalecimiento de las instituciones del Estado en las regiones (Jaramillo, 2016).

[6] P.L 134/20C-395/21S. “Por la cual se crea una Especialidad Judicial Rural y Agraria, se establecen los mecanismos para la resolución de controversias y litigios agrarios y rurales y se dictan otras disposiciones”; P.L 143/21C “Por la cual se crea una especialidad judicial agraria y rural, se establecen los mecanismos para la resolución de controversias y litigios agrarios y rurales y se dictan otras disposiciones”; P.L 56/22S “Por medio del cual se crea la Jurisdicción Especial Agraria y se dictan otras disposiciones”; y P.L 168/22S “Por la cual se crea una especialidad judicial agraria y rural, se establecen los mecanismos para la resolución de controversias y litigios agrarios y rurales y se dictan otras disposiciones”.

[7] Así lo manifestaron la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura en un comunicado público del 19 de abril de 2023. Disponible en: https://cortesuprema.gov.co/corte/index.php/2023/04/19/creacion-de-corte-agraria-es-innecesaria-corte-suprema/  

[8] Para las altas cortes, esta modificación implicaba trasladar a un nuevo órgano la definición de criterios jurisprudenciales sobre asuntos agrarios que hasta entonces se encontraban dentro de sus respectivos ámbitos de competencia. Además, la disputa por el órgano de cierre involucra también dimensiones relacionadas con la distribución del poder institucional, incluyendo la administración de los recursos que llegan a la jurisdicción, la capacidad de incidir en la conformación de su estructura judicial y el nombramiento de los operadores judiciales (Parada-Hernández, 2026).

[9] La creación de jueces de circuito respondía, entre otros objetivos, al propósito de aislar a las autoridades judiciales de las dinámicas de la política local, reduciendo los riesgos de cooptación y fortaleciendo su independencia (Parada-Hernández, 2026).

[10] Ver, por ejemplo, el comunicado de la Corte Suprema de Justicia y la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural. Mayo 14 de 2026. Disponible en: https://cortesuprema.gov.co/comunicado-de-prensa-de-la-corte-suprema-de-justicia-y-la-sala-de-casacion-civil-agraria-y-rural/

[11] Esta inestabilidad fue particularmente visible en el Ministerio de Justicia, autoridad rectora del sector y principal responsable de liderar la negociación de la reforma. Durante los tres años que tomó el trámite de la ley ordinaria, la cartera tuvo siete ministros distintos, lo que dificultó la continuidad de las negociaciones y debilitó la capacidad del Gobierno para sostener una estrategia legislativa coherente. Esto llevó a que, en la práctica, la negociación del proyecto recayera de forma casi exclusiva en la ministra de Agricultura y Desarrollo Rural, Martha Carvajalino.