Logros modestos de la administración Petro

La evaluación del gobierno que termina siempre será parcial porque son numerosos los aspectos que podrían considerarse. Vale la pena mencionar los siguientes. El pri-mero es el reconocimiento de la geografía y la prioridad que se le atribuye al ordena-miento del territorio. El segundo, muy relacionado con el anterior, es el de la Paz Total. El tercero tiene que ver con la evolución del PIB y el empleo. El cuarto, con el registro universal de ingresos. El quinto hace referencia a la situación fiscal y al inadecuado manejo del gasto público.

Ordenamiento del territorio alrededor del agua

Sin duda, este es el principal aporte de la administración Petro. Es incomprensible que a este asunto tan neurálgico no se le haya dado la importancia que merece. En sus textos sobre la Historia Doble de la Costa, Fals (2002) pone en evidencia la diversidad geográfica y cultural del país. La heterogeneidad regional se expresa en la economía, el desarrollo social y la cultura. La actividad humana no se puede entender sin la geografía física. Desde la perspectiva política, González (2014) asocia las disparidades regionales a la dinámica política local.

A pesar de la presencia obvia de la geografía, la teoría económica la sigue despreciando. Con razón, Krugman (1992) llama la atención sobre está debilidad estructural de la disciplina. En los informes del Ministerio de Hacienda nunca se consideran las distancias y las densidades, que son las variables típicas del análisis geográfico. Sorprende todavía más que las secretarías de hacienda de las ciudades y de las gobernaciones tampoco consideren la geografía y se contenten con reproducir la metodología de Hacienda. Es inaceptable que no se tenga en cuenta la potencialidad de las vecindades y de la capacidad de transformación de las aglomeraciones. Sin geografía es imposible entender la continuidad campo-ciudad, y la importancia que tiene el agua para la sostenibilidad de la vida urbana.

A diferencia de los planes de desarrollo anteriores, Colombia, Potencia Mundial de la Vida (República de Colombia, 2023) sí pone la geografía en primer lugar. De acuerdo con su diagnóstico, los cambios estructurales que necesita el país tienen que pasar por el ordenamiento del territorio. Esta debería ser la tarea prioritaria de la sociedad colombiana. La convergencia regional, que es una de las cinco transformaciones del plan de desarrollo, se logra si las condiciones de vida de los hogares van mejorando, y si las brechas se reducen. Las diferencias sociales, económicas y culturales se tienen que mantener, y ellas deben contribuir a la homogeneización de las condiciones de vida de la población.

Aunque la convergencia regional siempre se ha propuesto como un objetivo de la política económica, sobre todo después del plan de desarrollo de López: Para Cerrar la Brecha. Plan de Desarrollo Social, Económico y Regional 1975-1978 (DNP, 1975), es evidente que el proceso no ha sido exitoso. Ha pasado medio siglo y las diferencias regionales se han ampliado. Basta un ejemplo. En el 2025, mientras que la incidencia de la pobreza multidimensional en Vichada era de 55,2 %, en Bogotá fue de 2,2 %. Durante la administración Petro estas brechas no cambiaron de manera sustantiva.

En materia de ordenamiento territorial la situación continúa siendo caótica. Para la Constitución del 91 el asunto territorial es fundamental, pero su reglamentación ha sido un calvario. Después de 20 años se aprobó la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Loot), o Ley 1454 (República de Colombia, 2011), que no logró resolver los asuntos territoriales, y la situación continúa siendo problemática. Numerosas entidades de los niveles nacional y local tienen que ver con el territorio, pero no hay coordinación entre ellas, ni existen jerarquías claras. Es un laberinto institucional. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (Igac) ha consolidado una cadena de valor que ha permitido mejorar la información sobre las características geográficas y económicas de los diferentes suelos. Como lo propuso este gobierno, con toda razón, el instrumento privilegiado para asegurar el ordenamiento territorial es el catastro multipropósito.

En vista del atraso considerable de los avalúos, el PND Colombia, Potencia Mundial de la Vida (República de Colombia, 2023) permitió realizar un avalúo catastral provisional a 859 municipios (art. 49). Cuando comenzó este gobierno, el país tenía un rezago promedio de 16 años en el valor catastral del suelo. Actualmente se ha reducido a 4 años. Las disposiciones del PND fueron reglamentadas por la Resolución 2057 del 2025 del Igac.

El esfuerzo que ha realizado la administración Petro por actualizar los avalúos no tiene precedentes. Se ha ido más allá de la actualización provisional que permite el art. 49. Entre 2022 y 2026 los municipios con avalúo completo pasaron de 82 a 326; y en hectáreas, de 10,7 a 44,5 millones. El PND propuso pasar de una cobertura que apenas llegaba al 9,4 % del área al 70 %. Se ha avanzado bastante, y se está cerca del 50 %.

La paz total ni siquiera fue paz parcial

Desde la firma de los acuerdos de La Habana se aceptó que el ordenamiento del territorio es fundamental para consolidar la paz. Allí se dice de manera explícita que la Reforma Rural Integral es una condición sustantiva para consolidar el proceso. Y sin catastro no se puede avanzar en la reforma tributaria. Por esta razón, el Conpes 3859 (DNP, 2016) reconoce la relevancia del catastro como instrumento para ordenar el territorio y consolidar la paz.

Desgraciadamente, el sueño de la paz total no se logró. Tampoco se consolidaron los procesos de paz locales. El avance de los grupos armados por fuera de la ley está íntimamente relacionado con la producción de coca y la minería ilegal. El precio de la onza de oro en el mercado internacional llegó, recientemente, a los 5.000 dólares. Un valor sin precedentes. En zonas conflictivas como Bajo Calima, Cañón de Micay, El Tarra, entre otras, es fundamental que haya proyectos de desarrollo agroindustrial, con una perspectiva estratégica de mediano y largo plazo.

Ante la evidencia del fracaso de la paz, el nuevo gobierno ha dicho que privilegiará la respuesta armada. En otros momentos, este camino tampoco resolvió los problemas. El desarrollo integral exige inversiones estatales ambiciosas, en infraestructura y servicio básicos. Los recursos se han dispersado en multitud de proyectos pequeños, con valores ridículos, de entre5 y 10 mil millones de pesos. Estas pequeñas inversiones no transforman los territorios. Se deben estructurar proyectos de desarrollo agroindustrial en los que el Estado tome la iniciativa con inversiones que deben ser, mínimo, de 1 billón de pesos.

Evolución del PIB y del empleo

Crecimiento anual (%) del PIB 2000-2026

En el corchete se incluye el crecimiento promedio de cada periodo.

Antes de la pandemia, entre el 2000 y el 2019, la tasa de crecimiento del PIB fue, promedio anual, de 3,9 %. Y durante los años del Gobierno Petro fue de 1,8 %. Claramente, se trata de un comportamiento mediocre.

El plan de desarrollo tiene un mensaje profundamente keynesiano: el Estado crea las condiciones propicias para que la inversión privada se fortalezca (Mazzucato, 2014). En Colombia, por cada peso de inversión pública se dinamizan cuatro del sector privado. Pero esta secuencia no se ha cumplido de la forma esperada por tres razones. Primero, porque la inversión pública se restringió dado el aumento considerable del servicio de la deuda. Segundo, porque el déficit de la balanza comercial continúa siendo muy amplio, y las importaciones seguirán creciendo con el abaratamiento del dólar. Tercero, porque el discurso de Petro en contra de los gremios y del empresariado ha causado un desestimulo a proyectos de inversión privada, especialmente en el campo de la energía. La decisión de no exploración fue un error que agudizó la crisis del sector.

No obstante, a pesar del menor crecimiento, la tasa de desempleo se redujo. Entre mayo del 2022 y mayo del 2026 cayó del 10,6 % al 8 %. Y este nivel es históricamente bajo. Entre los economistas no se ha logrado construir un relato que explique por qué un aumento mediocre del PIB ha estado acompañado de una reducción significativa del desempleo. No es clara la causalidad, puesto que no corresponde a los patrones que han guiado el análisis convencional de la relación entre crecimiento y desempleo.

El registro universal de ingresos (RUI)

El instrumento de la política social más importante que se aprobó durante el gobierno que termina fue el Registro Universal de Ingresos(RUI). Se trata de eliminar la asimetría de información que existe entre los no declarantes y los declarantes de renta. A medida que el instrumento se vaya consolidando, se tendrá mejor información sobre las características socioeconómicas de los hogares de menor ingreso. Se busca que todos los colombianos reporten sus ingresos. Esta información será muy útil para lograr una adecuada focalización de los impuestos y los subsidios. En condiciones ideales, las personas de más ingresos pagan impuestos, y los de menor ingreso reciben subsidios. Actualmente, en servicios públicos, la mala focalización —o errores de inclusión— lleva a que reciban subsidios quienes no los necesitan. El estrato ha dejado de ser un instrumento adecuado de diferenciación. Estos errores tienen un costo de 5 billones de pesos al año.

El camino hacia el RUI no es nuevo. Es un proceso que comenzó en 1975, con la primera versión del Sisbén. Este instrumento de focalización se ha ido mejorando a lo largo del tiempo. Actualmente se está implementando su cuarta versión, que ya incorpora el ingreso, aunque de manera indirecta. A pesar de los desarrollos que se han conseguido, se continúan presentando importantes errores de inclusión y exclusión. Con el RUI, además del estrato, también desaparecerá el Sisbén y otros instrumentos de focalización, como los formularios de Familias en Acción.

El desbalance fiscal y el mal manejo del gasto

La situación fiscal del Gobierno nacional es crítica, pero el panorama resulta menos complejo si se considera el conjunto de las finanzas públicas, incluyendo a la nación, a los departamentos y a los municipios. Desde una perspectiva agregada, las ciudades grandes e intermedias tienen un amplio margen para aumentar los ingresos propios. La única forma de no incrementar las dificultades fiscales es mediante un esfuerzo de estas ciudades, que siguen sin aprovechar las potencialidades que les ofrece la Ley 388 de 1997 (República de Colombia, 1997).

Si se toma en serio la geografía, las ciudades que consumen mayoritariamente el agua tienen que transferirle recursos a las regiones que la originan (Pacífica, Orinoquía, Amazonía…). Para incorporar las heterogeneidades regionales en la política pública es indispensable cambiar la tipología de los municipios y departamentos, teniendo como criterio fundamental el nivel de aglomeración, las densidades y distancias, y los activos ambientales. En lugar de concebir la descentralización como la transferencia de recursos desde el Gobierno nacional hacia las entidades territoriales, la mirada debe cambiar de óptica, ya que las economías locales son una fuente privilegiada de recursos para el Gobierno nacional.

El nuevo gobierno debe presentar una reforma fiscal que cobije a los tres niveles de gobierno. Como la capacidad de pago del contribuyente se ve afectada por los diferentes impuestos, es necesario que éstos se articulen. Tiene que haber un balance, por ejemplo, entre los impuestos predial y de patrimonio. Si la tarifa del predial sube de manera importante, quizás no se deba aumentar el de patrimonio. Las elasticidades del impuesto con respecto al ingreso deben tener presente estas interacciones.

Después de la expedición del Acto Legislativo n.^o 03 (República de Colombia, 2024), el Gobierno dejó pasar un año sin presentar la ley de competencias, y la norma que finalmente llevó al Congreso terminó siendo un galimatías de discusiones sectoriales (educación, salud y agua), desconociendo las heterogeneidades regionales.

En materia tributaria no se han utilizado los instrumentos ofrecidos por la Ley 388 de 1997. Las ciudades todavía siguen dependiendo, principalmente, del predial, del impuesto de industria y comercio (ICA) y de la sobretasa a la gasolina. Las otras fuentes tributarias tienen una participación baja. En las capitales, estas últimas representan el 23,2 % de los ingresos tributarios y, en las ciudades intermedias, el 26 %. Estas modalidades, como las plusvalías, los derechos de edificabilidad, las primas de localización, los cobros por congestión, etc., no se han desarrollado, aunque las potencialidades fiscales de estos instrumentos son significativas (Vanegas 2025, 2026). De las 32 ciudades capitales, únicamente 9 cobran valorización y solamente 8 la plusvalía.

Finalmente, se tiene que mejorar la eficiencia del gasto. El instrumento ofrecido por el plan de desarrollo es el presupuesto por programa. En lugar de continuar dispersando los recursos de inversión, se deben articular alrededor de proyectos estratégicos. Es inaceptable que durante este cuatrienio 47 billones de pesos en regalías se hayan distribuido, como en una piñata, en casi 12.000 pequeños proyectos.

Referencias

• Departamento Nacional De Planeación (DNP). (1975). Para Cerrar la Brecha. Plan de Desarrollo Social, Económico y Regional 1975-1978. DNP: Bogotá.
• Departamento Nacional De Planeación (DNP). (2016). Política para la Adopción e Implementación de un Catastro Multipropósito Rural-Urbano, Documento Conpes n.^o 3859. DNP: Bogotá.
• Fals Borda, O. (2002). Historia Doble de la Costa 1. Mompox y Loba. Universidad Nacional, Banco de la República, Ancora: Bogotá.
• Fals Borda, O. (2002).  Historia Doble de la Costa 2. El Presidente Nieto. Universidad Nacional, Banco de la República, Ancora: Bogotá.
• Fals Borda, O. (2002).  Historia Doble de la Costa 3. Resistencia en El San Jorge. Universidad Nacional, Banco de la República, Ancora: Bogotá.
• Fals Borda, O. (2002). Historia Doble de la Costa 4. Retorno a la Tierra. Universidad Nacional, Banco de la República, Ancora: Bogotá.
• González, F. (2014). Poder y Violencia en Colombia. Odecofi, Cinep: Bogotá.
• Instituto Geográfico Agustín Codazzi (Igac). (2025). Resolución 2057. Por Medio de la Cual Se Aplica el Artículo 49 de la Ley 2294 de 2023, la Resolución Igac número 1912 de 2024 y Se Establecen los Porcentajes de Incremento de los Avalúos Catastrales en las Zonas Rurales de Algunos Municipios del País para la Vigencia 2026. Igac: Bogotá.
• Krugman, P. (1992). Geografía y Comercio. Antoni Bosch: Barcelona.
• Mazzucato, M. (2014). El Estado Emprendedor. RBA Libros: Barcelona.
• República de Colombia. (1997). Ley 388. Por la Cual Se Modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 y Se Dictan otras Disposiciones. Gobierno nacional: Bogotá.
• República de Colombia. (2011). Ley 1454 (Loot). Por la Cual Se Dictan Normas Orgánicas sobre Ordenamiento Territorial y Se Modifican otras Disposiciones. Gobierno nacional: Bogotá.
• República de Colombia. (2023). Ley 2294. Por la Cual Se Expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. Congreso de la República: Bogotá.
• República de Colombia. (2024). Acto Legislativo 03. Por el Cual Se Fortalece la Autonomía de los Departamentos, Distritos y Municipios, Se Modifica el Artículo 356 y 357 de la Constitución Política y Se Dictan otras Disposiciones. Segunda Vuelta. Gobierno nacional: Bogotá.
• Vanegas, D. (2025). Carta al Ministro de Hacienda, Diego Guevara. Asociación Lonja de Propiedad Raíz del Oriente Antioqueño: Medellín.
• Vanegas D. (2026). Están Buscando el Ahogado Río Arriba. Asociación Lonja de Propiedad Raíz del Oriente Antioqueño: Medellín.

Imagen de encabezado: Alocución de Petro sobre reducción de la pobreza. Fotografía de Presidencia de la República.