Con la llegada de Gustavo Petro a la presidencia, la relación entre Bogotá y Caracas dejó atrás el choque frontal para abrir paso a un modelo de “cooperación con reticencias”. Aunque la estrategia logró reactivar el intercambio comercial a más de 1.100 millones de dólares y consolidar la regularización de casi dos millones de migrantes, no consiguió desarticular el control territorial de los actores armados ilegales en la frontera ni concretar el regreso de Venezuela a la CAN o al Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Un balance indispensable sobre el presente y el incierto futuro de la integración binacional.
EDICIÓN 115 ENE-JUN 2026Mirando a la región: de vuelta a la cooperación con Venezuela
La política exterior de Gustavo Petro supuso un giro frente a la de su predecesor, Iván Duque. Mientras el primero siguió la política del respice polum (mirar hacia el polo, es decir, a Estados Unidos), Petro optó por mirar hacia los países con condiciones de desarrollo similares (respice similia), de la mano de la búsqueda de mayor autonomía frente a los Estados Unidos y del posicionamiento de Colombia como líder internacional, en concreto, como “Potencia mundial de la vida”.
Esta visión se expresó en el liderazgo en temas como la justicia climática y ambiental; una política exterior con enfoque de género; la integración regional; las fronteras como espacios de diálogo, convivencia e integración; la protección de migrantes, y un enfoque alternativo para solucionar el problema de las drogas, diferente de la visión militarista y punitivista propia de la guerra contra las drogas.
En este marco, la relación con Venezuela también mutó, pasando de la abierta confrontación –ejemplo de lo cual fue el cerco diplomático con el que Duque pretendió impulsar la salida del Nicolás Maduro, favoreciendo incluso el uso de la fuerza–, a un escenario de “cooperación con reticencias”. El principal obstáculo a una cooperación fluida ha sido la dificultad del Gobierno de Gustavo Petro de equilibrar la afinidad ideológica que tiene con el régimen de Venezuela con la defensa de los principios democráticos internacionales que pregona. Un ejemplo de esa “cooperación con reticencias” fue la decisión de Petro de no romper relaciones con Venezuela y a la vez no reconocer a Nicolás Maduro como presidente, tras el fraude en las elecciones de julio de 2024.
La actitud cooperativa entre los dos países puede verse en tres ejes estratégicos de esa relación: la integración regional; las fronteras como espacios de diálogo, convivencia e integración, y la protección de migrantes.
La integración regional
La promesa de fortalecer la integración regional, contenida en el Programa de Gobierno de Gustavo Petro, se materializó en la inmediatez con la que restableció la relación con Venezuela. Recién posesionado, designó a Armando Benedetti como embajador, quien quedó a cargo de restablecer las instituciones binacionales, reabrir la frontera y los consulados e impulsar la reactivación comercial.
En este marco, se impulsó la revisión del Acuerdo de Alcance Parcial de Naturaleza Comercial n.º 28 (AAP.C n.º 28)para dinamizar el intercambio de mercancías. Benedetti fue sucedido por Milton Rengifo quien, además de continuar con esas tareas, impulsó la firma de acuerdos de protección recíproca de inversiones y avanzó en la estructuración del Memorándum de Entendimiento para la planeación de la Zona Económica Especial Binacional (ZEEB).
El AAP.C n.º 28 ha sido el marco normativo fundamental que regula el comercio bilateral entre Colombia y Venezuela, tras la salida de Venezuela de la Comunidad Andina (CAN). En su versión original de 2011, otorgaba 100 % de preferencia arancelaria para el 91 % del comercio histórico entre los dos países. Al restablecerse las relaciones en 2002, el Acuerdo se reactivó y se reformó buscando corregir el desbalance comercial a favor de Colombia, de manera que las preferencias arancelarias propiciaran la reindustrialización de Venezuela y el desarrollo de las zonas fronterizas (como Norte de Santander y Táchira).
La ZEEB, que no llegó a ponerse en funcionamiento, era un instrumento técnico más ambicioso pues establecía un régimen aduanero que incluía aranceles cero para algunos productos y exención de impuestos indirectos (IVA e ICO) para insumos y bienes de capital destinados a la transformación industrial dentro del polígono Cúcuta-Villa del Rosario-San Antonio-Ureña. Fomentaba también empresas de capital mixto para el procesamiento de materias primas (agroindustria, calzado, marroquinería y textiles) y proponía un sistema de pagos compensados que permitía sortear las restricciones de dólares que tenía Venezuela por cuenta de las sanciones internacionales. En julio de 2026, la Corte Constitucional tumbó el memorándum por vicios de constitucionalidad, pues el Gobierno no cumplió con el trámite en el Congreso. Es de anotar que funcionarios de la Gobernación de Norte de Santander y de Cúcuta habían demandado el instrumento porque afectaba sus rentas.
Los análisis periódicos de la Cámara de Comercio Colombo Venezolana permiten concluir que, desde 2022, el AAP.C n.º 28 ha posibilitado el crecimiento sostenido del intercambio comercial, que pasó de 394 millones de dólares en 2021—después del cierre de la frontera por parte del gobierno de Iván Duque— a 1.170 millones de dólares en 2025. Esta cifra es aún lejana a los 7.200 millones de dólares que alcanzó el comercio binacional entre 2008 y 2009, impulsado por la integración andina en el marco de la CAN y los elevados precios internacionales del petróleo que favorecían la capacidad importadora de Venezuela.
El AAP.C n.º 28 también ha garantizado seguridad jurídica al sector privado y ha permitido el fortalecimiento de la estructura logística, dinamizando, por ejemplo, las aduanas de Cúcuta y Maicao, lo que ha contribuido a reducir la pobreza monetaria, especialmente del lado colombiano, y particularmente en Norte de Santander (Dane, 2024 y 2025).
| Tabla 1. Comercio binacional 2022- 2026 | ||||
| Año | Exportaciones de Colombia a Venezuela (USD millones) | Importaciones de Colombia desde Venezuela (USD millones) | Comercio bilateral (USD millones) | Variación anual |
| 2022 | 632,3 (FOB) | 96,1 (aprox.) | 728,4 | +84,9 % |
| 2023 | 673,3 (FOB) | 130,7 (aprox.) | 804,0 | +8,7 % |
| 2024 | 989,9* (estimación anual a partir de cifras oficiales DANE/DIAN) | 134,1 | 1.124,0 | +39,8 % |
| 2025 | 1.071,9 | 103,7 | 1.170,0 | +4,1 % |
| La tabla fue elaborada por la autora con apoyo de ChatGPT (OpenAI) para la organización y síntesis de información proveniente exclusivamente datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE, 2024, 2025), Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (2023, 2024, 2025), Organización Mundial del Comercio (OMC, 2022) y Cámara Colombo Venezolana (2024, 2026) | ||||
El retorno de Venezuela a la CAN
Otro de los temas estratégicos del Gobierno de Gustavo Petro en cuanto a integración regional fue impulsar el regreso de Venezuela a la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y al Sistema Interamericano de Derechos Humanos, ambos intentos fallidos.
Venezuela abandonó la CAN en 2006 bajo el Gobierno de Hugo Chávez, como respuesta a la decisión de los Gobiernos de Alvaro Uribe y de Alejandro Toledo de firmar acuerdos bilaterales de libre comercio con Estados Unidos. El presidente venezolano, abiertamente antiimperialista y líder de un modelo de regionalismo posthegemónico, como fue la Alianza Bolivariana de los Pueblos de Nuestra América (ALBA), consideró que la integración meramente comercial que se daba en el marco de esos acuerdos iba en contravía de la apuesta de desarrollo endógeno regional que había dado origen a la CAN.
La iniciativa de Petro se vio frustrada por razones económicas y políticas. Por un lado, la asimetría económica y productiva de Venezuela con los otros países del bloque la ponen en desventaja comercial, por lo que, cuando Venezuela ha evaluado su regreso a este esquema de integración, ha planteado que sería necesario negociar nuevos términos que se ajusten a las condiciones de nación sancionada. Por el otro, los condicionamientos democráticos del bloque andino, que exigen estándares mínimos de respeto a los principios democráticos por parte de sus miembros, impiden que el regreso se lleve a cabo mientras haya un gobierno sin legitimidad democrática en Venezuela.
Por su parte, el regreso de Venezuela al Sistema Interamericano de Derechos Humanos no se produjo porque ese país no lo solicitó, dado que le es inconveniente política y jurídicamente mientras persista en la violación de derechos humanos. De hecho, el retiro progresivo de Venezuela del Sistema Interamericano de Derechos Humanos tuvo como motivación eludir las responsabilidades vinculadas a esas violaciones.
Venezuela dio el primer paso para su retiro en 2021, cuando denunció la Convención Interamericana de Derechos Humanos (Pacto de San José, 1969) para que la Corte Interamericana de Derechos humanos perdiera su competencia sobre ella. La Corte había condenado al Estado venezolano en varios casos, entre ellos por no haberle renovado la licencia a Radio Caracas Televisión (RCTV), medio que le hizo oposición a Hugo Chávez.
Posteriormente, en 2017, el Gobierno de Nicolás Maduro se retiró de la OEA, lo que se hizo efectivo en abril de 2019. Este retiro fue una respuesta al activismo del secretario general Luis Almagro para impulsar la transición política en ese país y a los recurrentes informes de la Comisión Interamericana de Derechos humanos denunciando la violación de derechos humanos en Venezuela.
Aunque desde 2025 hay un nuevo secretario general de la OEA, el surimanés Albert Ramdin, quien ha adoptado una posición menos combativa frente a Venezuela, el regreso del país al Sistema Interamericano de Derechos Humanos ya no depende solamente de su voluntad y conveniencia política y jurídica sino de un complejo proceso institucional. Este retorno debería pasar por una solicitud de reingreso a la OEA, seguido de la aprobación por votación de la Asamblea General de la organización pero, mientras en Venezuela permanezca un gobierno sin legitimidad democrática y violador de los derechos humanos, es poco probable que esa aprobación proceda.
Las fronteras como espacios de diálogo, convivencia e integración
Cuando Gustavo Petro asumió la presidencia en agosto de 2022, la frontera colombo-venezolana había dejado de ser una zona periférica del conflicto armado para convertirse en uno de sus principales espacios estratégicos. La desmovilización de las FARC produjo una profunda reconfiguración de las dinámicas de violencia y permitió que distintos actores armados (ELN, disidencias de las FARC, ex paramilitares) disputaran el control de corredores transfronterizos utilizados para la movilidad de combatientes, el narcotráfico, el contrabando, la minería ilegal y otras economías ilícitas. Por su parte, los sucesivos cierres de la frontera favorecieron el posicionamiento de la criminalidad transnacional.
Ante ese escenario, la estrategia del Gobierno colombiano se orientó a transformar la frontera en un espacio de cooperación binacional antes que en un escenario de intervención militar. Para ello, el restablecimiento de las relaciones diplomáticas con Venezuela se convirtió en un componente central de la política de Paz Total y de la política de seguridad fronteriza.
Desde agosto de 2022 se reabrieron los canales diplomáticos y militares; se reanudó el intercambio de información entre las autoridades de ambos países, y se puso en funcionamiento la Comisión de Vecindad e Integración Colombia-Venezuela, organizada en comités especializados sobre seguridad, narcotráfico, contrabando, minería ilegal, asuntos migratorios y desarrollo fronterizo. Estos mecanismos permitieron reconstruir la comunicación institucional entre fuerzas militares, cuerpos policiales y autoridades civiles, coordinar la gestión migratoria y generar mejores condiciones para la movilidad de personas y mercancías a través de los pasos fronterizos habilitados.
La cooperación en seguridad privilegió el intercambio de información, la coordinación institucional y las denominadas operaciones espejo sobre el desarrollo de operaciones militares conjuntas contra los grupos armados. Esta orientación respondió, en primer lugar, a la política de Paz Total, que desde finales de 2022 abrió una negociación formal con el ELN y hacía políticamente contradictorio emprender operaciones ofensivas coordinadas contra esa organización. Pero también influyeron las limitaciones derivadas del principio de soberanía; la ausencia de mecanismos binacionales consolidados para desarrollar operaciones militares integradas; la desconfianza acumulada entre las instituciones de seguridad tras varios años de ruptura diplomática, y las diferencias doctrinales entre las fuerzas armadas de ambos países.
En consecuencia, la cooperación binacional produjo avances significativos en la reconstrucción de la relación entre los Estados, favoreciendo la gobernanza institucional de la frontera, la integración económica y la movilidad transfronteriza. Sin embargo, estos logros no se tradujeron en una mejora equivalente de las condiciones de seguridad territorial.
Entre 2022 y 2024 el ELN fortaleció su posición hasta convertirse en el principal actor armado de la frontera colombo-venezolana. Según ACLED, durante este periodo consolidó su control sobre amplios sectores de Catatumbo, Arauca, Apure y Zulia, al tiempo que debilitó a organizaciones rivales como el EPL y enfrentó exitosamente a estructuras del Estado Mayor Central. En 2025 inició una ofensiva de gran escala contra el Estado Mayor de los Bloques y Frente en el Catatumbo, con el propósito de consolidar su hegemonía territorial. Esta confrontación provocó un incremento sustancial de la violencia y el desplazamiento forzado de más de 70.000 personas. Solo a partir de 2026, tras el deterioro de las negociaciones con el ELN y el agravamiento de la crisis humanitaria en la frontera, el Estado colombiano reanudó las operaciones militares ofensivas contra esa organización, mientras avanzaba en mecanismos de coordinación operativa con Venezuela.
En este sentido, la experiencia de 2022-2026 muestra que la cooperación binacional fue eficaz para restablecer la gobernanza interestatal de la frontera, pero insuficiente para desplazar la gobernanza armada ejercida por el ELN y otras organizaciones ilegales en amplios sectores del territorio.
La protección de migrantes
En cuanto a la protección de migrantes, hay continuidad en las políticas migratorias hacia venezolanos de los Gobiernos Duque y Petro, pero el restablecimiento de las relaciones diplomáticas en el gobierno de este último permitió garantizar servicios consulares (apostilla, pasaportes, y otros documentos) que han favorecido el acceso de los venezolanos a los canales de integración que ofrece Colombia.
Petro heredó el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos (ETPV), creado mediante el Decreto 216 de 2021 durante el Gobierno de Duque, y asumió la continuidad de su implementación y consolidación. Igual hizo con el CONPES 4100 que estableció una estrategia para que la población migrante venezolana pudiera integrarse económica, social y culturalmente en Colombia.
El compromiso con la implementación del Estatuto temporal de protección puede verse en la evolución de los Permisos de Protección temporal (PPT) autorizados, concedidos a los venezolanos: entre mayo de 2021 y julio de 2022, durante el Gobierno de Iván Duque, se habían autorizado 1.455.502 PPT; el último registro oficial disponible, de 2025, muestra un incremento en 510.827, para una cifra total d 1966.329 PPT[1].
El compromiso del Gobierno de Gustavo Petro con el CONPES 4100 puede valorarse a partir de la evaluación de ese instrumento que hizo el Departamento Nacional de Planeación en 2025 (DNP, 2025). La encuesta destaca un avance significativo de la población venezolana en acceso a la salud, a la educación, a la bancarización, y en acceso al empleo pero en condición de informalidad. Destaca que ha habido pocos avances en acceso a vivienda digna y homologación de títulos universitarios.
Perspectivas de las relaciones binacionales en el gobierno de ADLE
Con la inminente llegada de Abelardo de la Espriella (ADLE) a la Presidencia de Colombia se configura un nuevo escenario para las relaciones bilaterales, marcado por el retorno del enfoque del respice polum, el reemplazo de la afinidad ideológica por el pragmatismo, y el tránsito de la política de Paz total hacia la seguridad militar.
En este escenario, el nuevo gobierno enfrentará por lo menos dos retos en las relaciones con su vecino:
Mantener el dinamismo del comercio binacional —a lo que se comprometió en el primer empalme territorial que adelantó en Cúcuta— en el marco de una relación de mutua desconfianza con el Gobierno de Venezuela. Para ello será importante mantener la frontera abierta, lo que no sólo es una decisión de Colombia, sino de su vecino. Esta condición de la frontera puede cambiar por el desarrollo de las operaciones militares que el presidente ADLE ha anunciado en el marco de la “Ofensiva Militar de Seguridad Soberana”.
Cumplir así sea parcialmente con la promesa de cero tolerancia a la delincuencia en la frontera sin contar con el apoyo de Venezuela. A este respecto es importante recordar que, de entrada, ADLE creó distancia en las relaciones binacionales al afirmar que las tramitaría a través del Departamento de Estado de los Estados Unidos.
Referencias
- Armed Conflict Location & Event Data Project (ACLED). (2026, 22 de junio). La cooperación entre Colombia y Venezuela en materia de seguridad fronteriza es necesaria para la inversión, pero poco probable en el corto plazo. ACLED. https://acleddata.com/es/report/la-cooperacion-entre-colombia-y-venezuela-en-materia-de-seguridad-fronteriza-es-necesaria
- Congreso de la República de Colombia. (2023, 5 de mayo). Texto conciliado del Proyecto de Ley número 274 de 2023 Cámara — 338 de 2023 Senado: Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”.
- Petro, G. y Márquez, F. (2022). Colombia Potencia Mundial de la Vida: Programa de Gobierno 2022-2026.
- Cámara Colombo Venezolana. (2024). Boletín Cámara Colombo Venezolana: Octubre de 2024. https://comvenezuela.com/wp-content/uploads/2024/11/Boletin-Camara-Colombo-Venezolana-Octubre-2024.pdf
- Cámara Colombo Venezolana. (2026). Observemos el comercio: Observatorio de Comercio Colombia–Venezuela. https://comvenezuela.com/observemos-el-comercio/
- Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). (s. f.). Comercio internacional. https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/comercio-internacional
- Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). (s. f.). Microdatos de comercio Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). (2024). Pobreza monetaria y pobreza monetaria extrema e n Colombia 2023: Boletín técnico. DANE. https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/pobreza-y-condiciones-de-vida/pobreza-monetaria/pobreza-monetaria-2023
- Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). (2025). Pobreza monetaria y pobreza monetaria extrema en Colombia 2024: Boletín técnico. DANE. https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/pobreza-y-condiciones-de-vida/pobreza-monetaria
- Departamento Nacional de Planeación. (2025). Evaluación institucional del Documento CONPES 4100 de 2022 y de resultados de las iniciativas adelantadas para la atención e integración de la población migrante venezolana en el marco del Documento CONPES 3950 de 2018 y Documento CONPES 4100 de 2022: Producto No. 5. Informe de resultados. Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas.
- Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia. (2023, 9 de mayo). Estadísticas de intercambio comercial. https://www.mincit.gov.co/mincomercioexterior/apertura-de-la-frontera-entre-colombia-y-venezuela/estadisticas-de-intercambio-comercial
- Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia. (2024). Estadísticas de comercio exterior de Colombia. https://www.mincit.gov.co/estudios-economicos/estadisticas-e-informes/comercio-exterior-de-colombia
- Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia. (2025). Estadísticas económicas intercambiables. https://www.mincit.gov.co/estudios-economicos/estadisticas-e-informes/sistemas-de-estadisticas-de-consulta-rapida/estadisticas-economicas-intercambiables-indice
- Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia. (2026). Estadísticas clave de comercio, industria y turismo. https://www.mincit.gov.co/estudios-economicos/estadisticas-e-informes/sistemas-de-estadisticas-de-consulta-rapida
- Organización Mundial del Comercio (OMC). (s. f.). Data Portal. https://data.wto.org/
- Organización Mundial del Comercio (OMC). (s. f.). World Trade Statistical Review. https://www.wto.org/english/res_e/statis_e/wts_e.htm
- Asociación Nacional de Comercio Exterior (Analdex). (2024). Relaciones comerciales Colombia–Venezuela tras la reapertura. https://analdex.org/wp-content/uploads/2024/03/240301-Comercio-Colombia-Venezuela.pdf
[1] Migración Colombia. (2025). Migrantes venezolanos en Colombia — junio de 2024 [Tablero de visualización de datos]. Tableau Public. Consultar el tablero en Tableau Public
Imagen de encabezado: Encuentro Presidencial Colombia – Venezuela para el fortalecimiento de la seguridad fronteriza. Fotografía de Presidencia de la República.
